Appeals of Wesco, Inc.

 Annotate this Case
Download PDF
STATE OF VERMONT  ENVIRONMENTAL COURT                }  In re: Appeals of Wesco, Inc.    }    Docket Nos. 152 7 02 Vtec;    (1041 Shelburne Rd.,     }        153 7 02 Vtec;      South Burlington)     }        6 1 03 Vtec; and              }        207 10 05 Vtec    Decision on Pending Cross Motions for Summary Judgment    This  matter  concerns  appeals  by  Wesco,  Inc.  (Appellant)  from  four  decisions  of  the  City  of  South  Burlington  (City)  Development  Review  Board  (DRB)  denying  site  plan,  conditional  use  and  variance  approval  and  refusing  to  consider  Appellant s  application for a planned unit development (PUD).  Each decision relates to proposed  improvements  of  the  same  property,  used  as  the  Champlain  Farms  Texaco,   on  Shelburne Road.  Appellant is represented jointly by Marc B. Heath, Esq. and William E.  Simendinger, Esq.; the City is represented by Amanda S. E. Lafferty, Esq.  Procedural History  Before reaching the substantive issues presented by the parties  cross motions for  summary  judgment,  a  brief  review  of  the  substantial  and  protracted  history  of  this  proposed  development  is  warranted.    On  October  17,  2001,  Appellant  submitted  an  application  to  the  DRB  requesting  conditional  use  approval  for  improvement  of  their  gasoline  service  station  and  convenience  store  located  at  1041  Shelburne  Road.    Less  than a month later on November 7, 2001, Appellant submitted a second application to  the DRB requesting approval of a variance from setbacks on the property.  See Exhibit  H attached to City s Mot. for Summ. J. in Docket Nos. 152 7 02 Vtec, 153 7 02 Vtec and  6 1 03 Vtec.  On March 18, 2002, Appellant  submitted another application to the DRB,  this  one  for  site  plan  review  for  the  proposed  improvements  on  the  property.    After  reviewing  the  conditional  use  and  variance  applications  at  three  public  hearings  on  January 22, April 2, and May 21, 2002, and after reviewing Appellant s application for  site  plan  review  at  public  hearings  on  April  2  and  May  21,  2002,  the  DRB  denied  all  three  applications  by  two  written  decisions  on  June  18,  2002.    Appellant  appealed  the  denial  of  its  application  for  variances  in  Docket  No.  152 7 02  Vtec  and  appealed  the  denial  of  its  applications  for  conditional  use  approval  and  site  plan  review  in  Docket  No. 153 7 02 Vtec.  In Docket No. 153 7 02 Vtec, this Court granted Appellant s motion to remand to  the  DRB  to  consider  Appellant s  conditional  use  and  site  plan  review  applications  under § 26.002 of the City s Zoning Regulations, relating to alterations to noncomplying  structures.    On  remand,  the  DRB  again  denied  Appellant s  applications  on  December  17, 2002.  Appellant thereafter appealed the DRB s denial to this Court in Docket No. 6 1 03  Vtec.    After  that  appeal,  the  parties  agreed  to  consolidate  all  the  then  pending  appeals  and  to  put  the  appeals  on  inactive  status,  pending  Appellant s  submission  of  yet another application to the DRB, this time for planned unit development approval.  On  July  1,  2005,  Appellant  submitted  a  complete  application  to  the  DRB  for  preliminary and final plat review requesting to have their gasoline service station and  convenience store improvements approved as a planned unit development (PUD).  By  letter  dated  July  8,  2005,  the  City s  Zoning  Administrative  Officer  (Administrative  Officer) refused to accept the applications and returned them to Appellant.  In his letter  refusing  the  applications,  the  Administrative  Officer  wrote  that  because  Appellant s  other  applications  for  improvement  of  the  same  property  were  on  appeal  to  the  Environmental Court, any subsequent application to develop or improve the property  constituted  a  request  for  an  advisory  opinion,  which  the  Administrative  Officer  could  not render.  Appellant  appealed  the  Administrative  Officer s  decision  not  to  accept  the  applications  for  preliminary  and  final  plat  review  to  the  DRB,  which  held  a  public  hearing on the appeal  on  August 16, 2005.  By decision dated September  21,  2005, the  2 DRB upheld the Administrative Officer s decision to refuse to consider and to return the  applications.    Appellant  subsequently  appealed  the  DRB s  decision  to  this  Court  in  Docket No. 207 10 05 Vtec.  Issues Presented  Both  parties  filed  cross motions  for  summary  judgment  in  the  consolidated  appeals  and  in  Docket  No.  207 10 05  Vtec.   The  issues raised  by  the  cross motions  for  summary  judgment  and  by  Appellant s  Statement  of  Questions  in  the  consolidated  appeals    Docket  Nos.  152 7 02  Vtec,  153 7 02  Vtec  and  6 1 03  Vtec    may  be  summarized as follows:  (a)  Whether Appellant s proposed improvements to the gasoline station and  convenience store require a variance or variances?  (b)  Whether Appellant can obtain a variance?  (c)  Whether Appellant s proposed site plan should be approved?  (d)  Whether Appellant s proposed improvements are entitled to approval as a  conditional use?   (e)  Whether  Appellant  must still obtain a conditional use  permit for its  new  convenience  store,  given  that  amendments  to  the  City s  Zoning  Regulations,  effective  September  6,  2005,  now  allow  as  a  permitted  use  convenience  stores  under 3,000 square feet that are located in a principal structure on property in the  Commercial 1 zoning district?  Both  Appellant  and  the  City  have  also  filed  cross motions  for  summary  judgment  based  on  Appellant s  Statement  of  Questions  in  Docket  No.  207 10 05  Vtec.   The  issues  raised  by  the  Statement  of  Questions  and  cross motions  for  summary  judgment in that docket may be summarized as follows:  (a)  Whether Appellant is entitled to submit an application for a planned unit  development  (PUD),  despite  the  fact  that  this  Court  has  not  yet  ruled  on  the  previously filed variance, site plan and conditional use application appeals?  (b)  Whether  Appellant s  application  for  a  PUD  constitutes  a  request  for  an  advisory opinion, which the DRB can refuse to provide?  3 (c)  Whether  the  DRB  is  prevented  from  hearing  and  ruling  on  Appellant s  application for a PUD based on the doctrine of res judicata?  (d)  Whether Appellant s PUD application should be deemed approved under  24  V.S.A.  §  4448(d)  for  the  failure  of  the  Administrative  Officer  to  act  on  the  application in a timely manner?  (e)  Whether this Court can rule on the merits of Appellant s PUD application  or whether it should be remanded to the DRB for their consideration?   (f)  Whether  Appellant s  PUD  application  satisfies  the  Zoning  Regulations   criteria for approval of a PUD?  Factual Background  For  purposes  of  our  analysis  of  each  party s  motion,  any  facts  in  dispute  are  viewed in a light most favorable to the non moving party.  Toys, Inc. v. F.M. Burlington  Co., 155 Vt. 44, 48 (1990).  The following facts are undisputed unless otherwise noted:  1.  Appellant  owns  a  0.38 acre,  100 foot  deep  (east west)  and  165 foot  wide  (north south),  rectangular  parcel  of  property  at  1041  Shelburne  Road  in  the  City s  Commercial  1  (C1)  zoning  district.    The  property  has  156  feet  of  frontage  on  the  west  side of Shelburne Road.  2.  The existing uses of the property are as a convenience store and gasoline  service  station,  now  or  formerly  known  as  the  Champlain  Farms  Texaco.    The  service  station consists of two fuel pump islands with a total of four fueling positions, roughly  in  the  middle  of  the  parcel.    The  building  housing  the  convenience  store  use  was  originally  only  8 ²  x  28 ²  with  the  long  side  oriented  north south1  (i.e.:  parallel  to  Shelburne Road).  3.  In  1984,  Appellant  applied  for  and  received  a  variance  from  the  rear  setback requirements of the City s Zoning Regulations to construct a 10 ² x 48 ² addition  to  the  rear  of  the  convenience  store  nine  feet  from  the  rear  lot  line.    After  the    Most building dimensions are approximate as they are estimates taken from measurement by scale on  Appellant s 1984 and March 13, 2002 site plans.  1 4 construction of the addition, the  convenience  store,  as  it exists  now,  is  559 square  feet  and  shaped  like  a  short  T  with  the  length  of  the  rear  wall  being  forty eight  feet  long.   Due  to  an  apparent  error  in  constructing  the  10 ²  x  48 ²  addition,  Appellant s  existing  structure  was  built  one  foot  closer  to  the  rear  lot  line  (i.e.:  eight  feet  away)  than  authorized  by  the  1984  variance.    No  Certificate  of  Occupancy  was  issued  after  the  construction of the 10 ² x 48 ² addition, presumably because the structure did not comply  with the variance authorizing its construction.  4.  The convenience store building has an eight foot rear setback, a seventy foot front setback, a sixty one foot southerly side setback, and a fifty five foot northerly  side setback.  The existing building coverage is 11%.  5.  In  addition  to  the  T shaped  convenience  store  and  the  two  gasoline  islands,  there  is  a  1,344  square foot  canopy  over  the  original  front  portion  of  the  convenience store and the pump islands.  The canopy is set back approximately thirty seven feet from the front, easterly lot line; approximately twenty feet from the rear (i.e.:  westerly)  lot  line;  approximately  sixty eight  feet  from  the  southerly  side  lot  line  and  approximately sixty five feet from the northerly side lot line.    6.  There is also a forty eight square foot wood shed near the southwesterly  corner of the convenience store.  7.  The  majority  of  Appellant s  parcel  is  paved  with  asphalt  or  concrete,  though  there  are  shrubs  located  between  the  parcel s  two  curb  cuts  onto  Shelburne  Road.  The northerly curb cut is forty two feet wide; the southerly curb cut is forty feet wide.    There  is  also  significant  vegetation  which  wraps  around  the  southerly  and  westerly boundaries of the parcel from the southeast corner to just north of the rear of  the existing convenience store.  8.  The  total  lot  coverage  of  the  existing  convenience  store  and  gasoline  service station is 68%, and the existing coverage within the thirty foot front setback area  (i.e.: along Shelburne Road), excluding landscaping, is 79%.  5 9.  As stated above, in the fall of 2001, Appellant applied for conditional use  approval  and  a  variance  from  the  C1  District s  thirty foot  rear  setback  to  replace  the  existing  convenience  store, proposing to  enlarge it  to 1,104  square  feet or  23 ²  x  48 ².    In  the  spring  of  2002,  Appellant  also  applied  for  site  plan  approval  for  replacing  and  enlarging  the  convenience  store  and  to  replace  the  existing  1,344  square foot  canopy  with a new 768 square foot, 24 ² x 32 ² canopy.  All approvals sought by Appellant were  denied and appealed to this Court.    10.  In the first three consolidated dockets, Appellant proposes replacing and  upgrading  the  existing  convenience  store  and  service  station  canopy.    Appellant  proposes to replace the existing T shaped convenience store building with a rectangular  building.    The  new  building s  rear  wall  will  be  in  the  same  location  as  the  existing  T shaped  convenience  store s  forty eight foot long  north south  rear  wall,  just  one  foot  further from the rear (westerly) lot line.  Effectively, this replacement adds two areas of  new floor space on both the north and south sides of the original, pre 1984 convenience  store building to the east of the 10 ² x 48 ² addition built in 1984.  11.  The  proposed  1,104  square foot,  23 ²  x  48 ²,  rectangular  convenience  store  would  have  a  nine foot  rear  setback,  a  sixty nine foot  front  setback,  a  fifty six foot  northerly side setback and a sixty one foot southerly side setback.  12.  Appellant s  proposed  new  24 ²  x  32 ²  canopy  would  have  thirty eight foot  front and rear setbacks and would maintain the existing sixty eight foot southerly side  setback and sixty five foot northerly side setback.  13.  The  aggregate  cost  of  Appellant s  proposed  improvements  would  not  exceed  25%  of  the  fair  market  value  of  the  property.    The  proposed  improvements  would also reduce the total lot coverage from 68% to 61%.  The front setback coverage,  excluding landscaping, would also be reduced from 79% to 68%.  The existing building  coverage would remain at 11%.  6 14.  Aside  from  the  changes  to  the  convenience  store  building  and  canopy,  Appellant proposes reducing the width of both curb cuts to thirty six feet, designating  eight  parking  spaces,  screening  the  dumpster  near  the  southwesterly  corner  of  the  property,  constructing  a  new  landscaped  island  between  the  curb  cuts  and  installing  new exterior light fixtures.  Appellant has not provided a point by point lighting plan  of the new fixtures.  15.  Also as mentioned above, on July 1, 2005, Appellant submitted a complete  application  to  the  DRB  for  preliminary  and  final  plat  review  to  have  their  gasoline  service station and convenience store improvements approved as a PUD.  The merits of  Appellant s  PUD  application  were  never  addressed  by  the  DRB  because  it  upheld  the  Administrative  Officer s  decision  not  to  accept  the  application.    While  the  Administrative  Officer  recognized  that  this  new  application  related  to  an  alternative  development  proposal,  he  concluded  that  the  application  constituted  a  request  for  an  advisory  opinion  that  the  DRB  and  Administrative  Officer  cannot  give.    Appellant  appealed the DRB s refusal to consider the merits of the PUD application to this Court  in Docket No. 207 10 05 Vtec.  Discussion  Appellant s  proposed  improvements  to  the  gasoline  service  station  and  convenience  store  conform  to  only  some  of  the  dimensional  standards  for  the  C1  District.  Appellant s project does not exceed the C1 District s maximum lot coverage of  70%,  the  fifteen foot  side  setback  standards  and  the  required  parking  of  eight  spaces,  due to the fact that the convenience store contained 804 square feet of retail floor area.   City of S. Burlington Zoning Regulations Tbl. 25 1, App. A (Aug. 21, 2001).  Appellant s  16,500  square foot  lot  is  noncomplying,  as  it  is  less  than  the  40,000  square foot  minimum lot size.  The parcel also does not conform to the 200 foot minimum frontage  required along Shelburne Road; the fifty foot front setback; the thirty foot rear setback;  or the maximum front yard coverage of 30%.  Regulations Tbl. 25 1l; §§ 25.101, 25.107.    7 Although  facts  have  not  been  provided  regarding  the  date  the  lot  was  created,  we presume for the sake of our analysis here that Appellant s lot qualifies as a lawful,  pre existing small lot.  Regulations § 25.111.  However, this does not exempt Appellant  from  meeting  the  C1  District s  minimum  setback  requirements.    See  In  re  LaBounty  Enters.,  Inc.,  Docket  Nos.  232 12 04  Vtec  and  85 5 05  Vtec,  slip  op.  at  4  (Vt.  Envtl.  Ct.  Sept. 16, 2005); In re: Appeal of Jenness & Berrie, Docket No. 134 7 04 Vtec, slip op. at 1  (Vt.  Envtl.  Ct.,  Sept.  6,  2005).    Notably,  Appellant  does  not  qualify  for  any  of  the  exceptions to the setback and lot coverage requirements in Regulations § 25.118 because  its  proposed  principal  use  is  neither  a  single  or  two family  residential  use.    Thus,  the  full setback and lot coverage requirements in the C1 District apply, unless all variances  needed for Appellant s improvements are granted.  I. Docket No. 152 7 02 Vtec:  Appellant s variance applications and the need for them.  A:  Are variances needed?  Both Appellant and the City have filed cross motions for summary judgment on  the  issues  of  whether  Appellant  needs  to  obtain  a  variance  for  its  proposed  improvements  and  whether  such  variance  can  be  granted.    Appellant s  previously approved  variance,  obtained  in  1984,  allows  the  existing,  twenty foot high,  T shaped  convenience  store  to  be  located  nine  feet  from  the  rear  (westerly)  lot  line  and  wholly  within  the  30 foot  minimum  rear  setback  required  by  Regulations  Table  25 1.    The  existing convenience store is located only eight feet from the rear lot line, and as such  does  not  conform  to  the  previously  approved  variance.    Appellant s  proposed  1,104  square foot, 23 ² x 48 ², rectangular convenience store will also be located almost entirely  within  the  rear setback,  except  for a  small  3.75 ²  x 48 ²  rectangular sliver composing  the  easterly side or front of the building, which is outside the rear setback.  Regarding the  rear setback variance, the question becomes whether Appellant s 1984 variance allows  for  the  construction  of  the  new  convenience  store  nine  feet  from  the  rear  lot  line,  or  8 whether  an  additional  dimensional  variance  is  needed.    We  conclude  that  additional  variances are needed.  B:  variances needed for new convenience store.    [A]  variance  is  granted  on  proof  of  circumstances  peculiar  to  the  land  of  the  applicant,  not  on  the  ground  that  the  applicant  himself  has  a  special  problem.    A  variance  is  granted,  not  as  a  right  vested  in  the  applicant,  but  as  a  right  of  use  which  applies  to  and  runs  with  specific  land.     K.  Young,  Anderson s  American  Law  of  Zoning § 20.71 (4th ed. 1996).  Thus, if Appellant s new convenience store was to occupy  the same volume of the rear yard as the existing convenience store, he would not need a  new  dimensional  variance,  as  a  yard  is  open  space  on  a  lot,  unoccupied  and  unobstructed  from  the  ground  upward,   Regulations  §  28.163.    However,  while  both  buildings  are  twenty  feet  tall,  a  portion  of  the  new  rectangular  convenience  store  building  occupies  space  within  the  rear  setback  where  the  existing  T shaped  convenience  store  does  not.    Thus,  Appellant s  proposed  new  structure  will  encroach  further upon the rear setback and therefore requires additional variances.  See Appeal  of Barnes, 154 8 04 Vtec, slip op. at 6 7 (Vt. Envtl. Ct., May 18, 2005) (additional height  added  to  a  pre existing  noncomplying  structure  inside  setback  needs  a  variance);  see  also In re Appeal of Tucker, Docket No. 123 7 98 Vtec (Vt. Envtl. Ct., Aug. 2, 1999); aff d  Docket No. 1999 399 (Vt., Mar. 10, 2000) (unreported mem.) (three justice panel) (permit  to build one story building extending into side setbacks does not authorize expansion to  two  stories  within  the  setbacks,  even  though  it  would  not  have  violated  the  height  limitations  or  extended  laterally  any  farther  into  the  setbacks).    Thus,  Appellant  must  obtain an additional dimensional variance for any new construction in the rear setback  that was not covered by the 1984 variance.  Appellant  proposes  moving  the  new  convenience  store  one  foot  closer  to  the  center of the lot from the rear westerly lot line to comply with the 1984 variance, which  allowed a twenty foot high convenience store to be built nine feet from the rear lot line.   9 A majority of the volume of the new convenience store would be included in the 1984  variance.    But  Appellant  proposes  a  rectangular  building  in  lieu  of  the  existing  T shaped  structure;  the  northeasterly  and  southeasterly  corners  of  the  new  convenience  store will be new construction that will encroach upon additional areas within the rear  setback.    Excluding  a  3.75 ²  x  48 ²  narrow  rectangular  sliver  composing  the  front  of  the  new building that is outside the rear setback area, there is an approximately 10 ² x 8.75 ²  area  on  southerly  side  of  the  new  structure  and  an  approximately  10   x  9.38 ²2  area  on  the  northerly  side  of  the  new  structure  in  the  rear  setback  for  which  a  dimensional  variance from the rear setback requirement is needed but has not as of yet been applied  for or obtained.   Aside  from  those  two  rectangular  areas  on  the  northerly  and  southerly  ends  of  the building, the new convenience store would be constructed within Appellant s 1984  variance.  Appellant must therefore apply for a new dimensional variance from the rear  setback  requirement  for  any  new  construction  in  the  rear  setback,  but  not  for  any  construction nine feet easterly of the rear lot line that corresponds to the footprint of the  old  T shaped  convenience  store.    Thus,  additional  variances  are  needed  before  the  proposed new construction can be authorized.    We discuss below whether new construction in this instance is permitted under  the  Regulations.    But  we  cannot  reach  the  issue  of  whether  these  additional  variances  should be allowed, as that request was never posed to or acted upon by the DRB.  We  regret  that  we  cannot  reach  the  substantive  analysis  of  Appellant s  needed  variances,  but  must  respect  the  limits  of  this  Court s  jurisdiction.    Our  Supreme  Court  has  repeatedly stated that this Court is without jurisdiction to entertain zoning applications  that have not first been reviewed by the appropriate municipal panel.  See Simendinger      The  dimensions  of  these  two  rectangular  areas  are  approximate  as  they  are  estimates  taken  by  measurement from the scale on Appellant s March 13, 2002 site plan.  2 10 and Wesco, Inc. v. City of Barre, 171 Vt. 648, 651 (2001) and In re Torres, 154 Vt. 233, 235  (1990).  C:  variances needed for new canopy.  Appellant  also  proposes  to  replace  the  existing  canopy  over  the  two  gasoline  pump islands with a new, 24 ² x 32 ² canopy that extends into the required fifty foot front  setback.    Regulations  §  25.102.    An  11.25 ²  x  32 ²  section  of  the  new  canopy  extends  easterly into the front setback.3  In relation to the front setback requirement, Appellant s  proposed new canopy has a similar footprint to the existing canopy, which also extends  into the fifty foot front setback.    Since  the  existing  canopy  does  not  meet  the  C1  District s  front  setback  requirement, it is a noncomplying structure and subject to Regulations § 26.  Under the  law  in  effect  when  Appellant  filed  its  application  for  the  new  canopy  in  2002,  noncomplying structures were also nonconforming uses, 24 V.S.A. § 4408 (2002); In re  Miserocchi, 170 Vt. 320, 323 (2000); see also Smith v. Winhall Planning Comm n, 140 Vt.  178,  181 182  (1981)  (rights  vest  under  the  existing  regulations  as  of  the  time  when  proper application is filed).  In this instance however, modifying or replacing canopies  over  existing  gasoline  pumps  are  not  classified  as  extending  or  enlarging  the  nonconforming  use  of  the  property  and  are  to  be  treated  as  noncomplying  structures,  not  nonconforming  uses.    In  re  Pearl  Street  Mobil,  Docket  No.  2001 249,  slip  op.  at  3  (Vt., Dec. 21, 2001) (unreported mem.) (three justice panel).  Unlike the proposed complying canopy over the gasoline pumps at issue in In re  Appeal  of  Wesco  Inc.,  Docket  No.  107 6 04  Vtec  (Vt.  Envtl.  Ct.,  June  10,  2005),  aff d  Docket  No.  2005 277  (Vt.,  Mar.  29,  2006)  (unreported  mem.)  (three justice  panel),  the  new  canopy  proposed  here  violates  the  Regulations   front  setback  requirement.    As   The dimensions of the new canopy s area in the front setback area are taken by scale measurement from  Appellant s March 13, 2002 site plan.  We also note that it appears that Appellant s March 13, 2002 site  plan  should have  the  canopy  size listed  as 24 ²  x 32 ²  instead  of 32 ²  x 24 ²  to  be consistent  with  other  area  measurements on the plan, including the dimensions of the new convenience store.  3 11 such,  the  proposed  canopy  may  only  be  built  if  it  is  allowed  as  a  replacement  of  a  noncomplying structure under Zoning Regulations § 26 or if a variance is granted from  the front setback requirements.  Zoning  ordinances  are  interpreted  according  to  the  general  rules  of  statutory  construction.    In  re  Weeks,  167  Vt.  551,  554  (1998).    Thus,  we  first  look  to  the  plain  meaning of the ordinance.  In re Stowe Club Highlands, 164 Vt. 272, 279 (1995).  If the  plain  meaning  resolves  the  conflict  without  doing  violence  to  the  legislative  scheme,  there is no need to go further . . . .   Lubinsky v. Fair Haven Zoning Bd., 148 Vt. 47, 49  (1986).  Section  26  of  the  City s  Zoning  Regulations  is  clear  and  unambiguous.    Section  26.002,  the  Regulations   only  section  authorizing  changes  to  noncomplying  structures,  provides in part:  [A]ny  noncomplying  building  or  structure  may  be  altered,  including  additions  to  the  building  or  structure  provided  such  alteration  does  not  exceed  in  aggregate  cost  .  .  .  twenty five  (25)  percent  .  .  .  of  the  [commercial property s] fair market value . . . .  In the event an addition or  an  expansion  to  a  building  or  structure  is  proposed,  the  addition  or  expansion  itself  must  comply  with  the  provisions  of  these  regulations  (e.g., setback requirements).    Regulations § 26.002.    The  Regulations  further  define  the  term  alterations   to  a  building  or  structure  as,  a  change  or  rearrangement  in  the  structural  parts  or  in  the  exit  facilities,  or  an  enlargement, whether by extending on a side or by increasing in height.   Id. § 28.103.   Nothing  in  the  record  before  us  suggests  that  Appellant s  proposed  plans  meet  this  definition of  alterations.   The plain language of this section and the definition of  alterations  dictate that  Regulations  §  26.002  is  not  applicable  to  Appellant s  proposed  canopy  because  Appellant  does  not  propose  to  alter  the  existing  structure,  but  rather  to  replace  it  12 entirely.  Although the new canopy is smaller than the existing canopy, Appellant does  not propose to alter the existing canopy, which is permitted by the terms of § 26.002.  Nothing in § 26 allows  for the  replacement  of  a  noncomplying  structure, in the  absence of damage or destruction  by fire, collapse, explosion, or similar cause.   See id.  § 26.005.    Nothing  in  the  record  here  reveals  that  such  a  calamity  has  occurred  here.   Therefore, in order to replace the existing canopy over the gas pumps, Appellant must  obtain a variance for the proposed new canopy s 11.25 ² x 32 ² intrusion into the fifty foot  front setback.  D:  variances needed for front setback coverage.  Regulations § 25.107 requires that  [i]n the case of nonresidential uses, not more  than 30% of the area of the required front yard setback shall be used for driveways and  parking  and  the  balance  shall  be  suitably  landscaped  and  maintained  in  good  appearance.     Id.  §  25.107.    Appellant s  existing  front  yard  coverage  is  79%  and  is  therefore  noncomplying  with  Regulations  §  25.107.    Appellant  proposes  reducing  the  front  yard  coverage  to  68%,  but  that  does  not  obscure  the  fact  that  the  structures  proposed  for  Appellant s  lot  will  remain  noncomplying  with  the  front  yard  coverage  requirement.    As  noncomplying  structures  are  also  nonconforming  uses,  Miserocchi,  170  Vt.  at  323,  Appellant s  change,  albeit  a  reduction  in  the  nonconforming  use,  is  prohibited  by  §  26.004  of  the  Zoning  Regulations,  which  explicitly  prevents  changing  from  one  nonconforming  use  to  another.    Therefore,  Appellant  also  needs  to  obtain  a  variance from the 30% maximum front yard coverage requirement.  E:  summary of needed variances.  In  sum,  Appellant  must  obtain  at  least  three  variances  to  build  the  proposed  replacement gasoline service station and convenience store one from the rear setback  requirement  for  the  new  building  construction  in  the  rear  setback  outside  the  existing  building s footprint, one for the new canopy s intrusion into the front setback and one  from the front yard coverage requirement.    13 While the standards to be applied to the variance application above are clear, 24  V.S.A. § 4468(a) (2003), facts are in dispute as to whether Appellant s application for a  variance  from  setbacks  requirements  can  satisfy  those  standards.    Moreover,  an  application was never presented to the DRB below regarding a variance from the front  yard coverage requirements.  Therefore, we must remand part of the appeal in Docket  No. 152 7 02 Vtec for Appellant to submit to the DRB an application for a variance from  the front yard coverage requirements.  II. Docket Nos. 153 7 02 Vtec and 6 1 03 Vtec:  Appellant s Conditional Use and Site  Plan Applications  Appellant  originally  applied  for  conditional  use  and  site  plan  approval  for  replacing the existing convenience store and canopy over the gasoline pump islands in  the fall of 2001.  After an initial denial by the DRB and this Court s remand for the DRB  to  consider  Appellant s  site  plan  under  Regulations  §  26,  relating  to  nonconforming  uses and noncomplying structures, the DRB again denied conditional use and site plan  approval.  At  that  time,  service  stations  were  permitted  uses  and  convenience  stores  were  conditional uses in the C1 District.  Regulations §§ 12.106, 12.213.   Service stations  are  defined by the applicable Regulations as,  Any building, land area, or other premises,  or  portion  thereof,  used  for  the  retail  dispensing  or  sales  of  vehicular  fuels,  and  may  include the servicing and repair of automobiles.   Id. § 28.147.   Convenience store  is  also  defined  by  the  applicable  Regulations  as,  A  retail  establishment,  typically  less  than  4,000  square  feet,  offering  for  sale  prepackaged  food  products,  household  items,  newspapers  and  magazines,  and  may  include  sandwiches  and  other  freshly  prepared  foods for off site consumption.   Id. § 28.108.  As the City correctly points out, the  Regulations  limit principal  uses  to  one  per  lot.  Id. § 26.651.  Fortunately for Appellant however, the Regulations provide that the  14 DRB  may  approve  two  uses,  even  if  one  use  is  a  conditional  use,  so  long  as  the  standards in § 26.651(a)(i) and (a)(ii) are satisfied.  These provisions require that the two  uses be compatible in their normal manner of operation, including hours of use, types  of traffic generated, and lack of objectionable noise, odor, or dust, as well as requiring  that both uses share common facilities, such as parking and outdoor storage areas.    We find that the material facts, even when viewed in a light most favorable to the  City, evidence that Appellant s combined convenience store (which is a conditional use)  and gasoline service station (which is a permitted use) to be sufficiently compatible so  as  to  satisfy  §  26.651  (a)(i)  and  (a)(ii),  as  they  generate  similar  traffic,  have  compatible  hours of operation, and share common facilities effectively.  Thus, Appellant s two uses  may  be  allowed,  provided  the  convenience  store  can  satisfy  the  requirements  for  approval of a conditional use.  Id. § 26.05.  Appellant  argues  in  its  cross motion  for  summary  judgment  that  because  the  City  recently  amended  its  Zoning  Regulations  to  allow  convenience  stores  as  a  permitted use in the C1 District, Appellant should not have to undergo conditional use  review.  Appellant s position ignores the venerable rule mentioned above that we are to  apply  the  regulations  in  effect  when  a  proper  application  is  filed.    Smith  v.  Winhall  Planning  Comm n,  140  Vt.  178,  181 82  (1981).    Appellant s  suggestion  implies  that  an  applicant  can  choose  to  have  its  proposed  development  reviewed  under  differing  zoning  provisions,  depending  upon  which  regulations  label  which  component  of  its  development as permitted.  We are not aware of any authority for such a proposition,  and decline to follow it here.  Thus, regardless of whether subsequent amendments to a  zoning  ordinance  change  a  particular  use s  classification  from  a  conditional  use  to  a  permitted use, we must still apply the City s August 28, 2001 Regulations to Appellant s  15 pending  application,  as  those  Regulations  were  in  effect  when  Appellant  applied  to  improve its gasoline station and convenience store.4  The  existing  convenience  store,  gasoline  pumps  and  canopy  are  noncomplying  structures  because  they  do  not  satisfy  the  Regulations  front  and  rear  setback  requirements.5    Under  the  law  in  effect  when  Appellant  applied  for  site  plan  review,  noncomplying structures were defined as nonconforming uses.  24 V.S.A. § 4408 (2003);  Miserocchi,  170  Vt.  at  323;  see  also  In  re  Appeal  of  Wesco,  Inc.,  2006  VT  52,  ¶  24.    As  such, Appellant s replacement of the existing convenience store may only be authorized  by Regulations § 26.  Before  examining  the  plain  language  of  §  26,  we  note  that  there  is  a  strong  preference for phasing out nonconforming uses because they are inconsistent with the  purposes of zoning.  See, e.g., Hinsdale v. Vill. of Essex Junction, 153 Vt. 618, 626 (1990)  ( Nonconforming  uses  are  inconsistent  with  the  purpose  of  zoning  and  are  tolerated  only because they are antecedent to the applicable zoning provisions.  A goal of zoning  must be to phase out such uses. ).  The replacement of nonconforming uses may only  be conducted if allowed by the applicable zoning regulations.  24 V.S.A. § 4408 (2003).  Examining  the  plain  language  of  Regulations  §  26,  no  provision  authorizes  the  replacement  of  a  nonconforming  use  with  another  nonconforming  use.6    Similarly,  no  provision  in  § 26  allows  for  the  replacement  of  a  noncomplying  structure,  unless  the  need for the replacement is due to damage or destruction  by fire, collapse, explosion or  similar cause . . . .    Regulations § 26.005.  There is no evidence in the record before us    Appellant could resolve this quandry by withdrawing its pending application and resubmitting a new  application  under  the  new  Regulations.    We  presume  that  Appellant  has  considered  this  option  and  rejected it for strategic reasons.  4   Although  Appellant  obtained  a  variance  in  1984  from  the  rear  setback  requirement  to  place  the  convenience  store  nine  feet  from  the  rear  (westerly)  lot  line,  the  convenience  store  was  actually  constructed one foot closer to the rear lot line than authorized by the variance.  Thus, it is a noncomplying  structure.  6    Without  obtaining  the  variances  required  by  Part  I  above,  Appellant s  proposed  convenience  store  is  also a nonconforming use because it does not comply with the C1 District s rear setback requirement.  5 16 that  such  damage  or  destruction  has  occurred  here.    We  therefore  conclude  that  Appellant  is  prohibited  from  replacing  its  nonconforming  convenience  store  and  the  associated canopy with new structures, since the only authority in the Regulations to do  so is not applicable here.  Regulations § 26.005  Appellant suggests an alternative characterization of its improvements that its  proposed  improvements  be  viewed  as  enlargements  or  extensions  of  pre existing  structures.    It  stretches  the  imagination  to  characterize  Appellant s  proposed  improvements as anything other than outright replacements, since Appellant proposes  removing  the  entire  existing  building  and  canopy  and  replacing  them  with  new  structures.  Thus, we decline to adopt Appellant s characterization of its replacement of  the convenience store and canopy as an addition or expansion.  But even if we were to  characterize  Appellant s  proposed  improvements  as  enlargements  or  extensions,  nonconforming uses may not be extended nor enlarged.  Zoning Regulations § 26.003.   Changes  in  nonconforming  uses  are  also  prohibited.    Id.  §  26.004.    Thus,  Appellant s  alternate  characterization  of  its  proposed  improvements  does  not  lead  us  to  the  conclusion that the applicable Regulations allow for the proposed improvements.  Because  Appellant  proposes  an  unlawful  replacement  of  a  nonconforming  use  with  another  nonconforming  use,  site  plan  approval  must  be  denied  until  Appellant  receives  the  necessary  variances  from  the  applicable  dimensional  requirements  mentioned  in  Part  I  above.    Once  all  of  Appellant s  variance  applications  are  granted,  site plan review can be conducted under Regulations § 26.10.  If such variance requests  remain unauthorized, we cannot envision how Appellant s site plan application could  be granted under the Regulations, even as now amended.  In either instance, summary  judgment in favor of the Town is appropriate at this time in both of these dockets (i.e.:  Docket No. 153 7 02 Vtec and No. 6 1 03 Vtec).  17 III. Docket No. 207 10 05:  Vtec Appellant s PUD Application  Lastly,  we  are  presented  with  an  appeal  of  the  DRB s  decision  to  uphold  the  Administrative  Officer s  refusal  to  accept  Appellant s  application  for  preliminary  and  final plat review so that Appellant can develop its parcel as a planned unit development  (PUD).    Appellant  has  moved  for  summary  judgment,  arguing  that  its  application  for  preliminary  and  final  plat  review  should  be  deemed  approved  because  the  Administrative  Officer  failed  to  issue  a  decision  or  refer  the  application  to  the  DRB  within  thirty  days  as  required  by  24  V.S.A.  §  4448(d)  (2005).    The  City  argues  in  its  cross motion for summary judgment that Appellant s preliminary and final plat review  applications  were  barred  by  the  doctrine  of  res  judicata  and  constitute  requests  for  impermissible advisory opinions.    As noted above, when analyzing each party s motion, any facts that are material  to our present analysis of the parties  dispute are viewed in a light most favorable to the  non moving party.  Toys, Inc. v. F.M. Burlington Co., 155 Vt. 44, 48 (1990).  Beginning in April 2005, Appellant began submitting materials in support of its  application  for  preliminary  and  final  plat  approval  to  the  DRB.    On  July  1,  2005,  Appellant submitted all remaining materials required for such application, and the City  considered  the  application  complete.    On  July  8,  2005,  the  Administrative  Officer  returned the application to Appellant, noting that the application constituted a request  for an advisory opinion that the DRB had no legal authority to render.  Appellant  argues  that  its  application  should  be  deemed  approved  because  the  zoning Administrative Officer failed to act on the application for a permit within thirty  days.    Essentially,  Appellant  argues  that  the  provisions  of  24  V.S.A.  §  4448(d)  require  the Administrative Officer to  issu[e] a decision or [make] a referral to the appropriate  municipal panel,  id., which Appellant alleges did not occur.  18 Our Supreme Court has  cautioned against using the deemed approval remedy  beyond its purpose to remedy indecision and protracted deliberations.   In re Fish, 150  Vt.  462,  464  (1988);  see  also  Hinsdale  v.  Village  of  Essex  Junction,  153  Vt.  618,  623 24  (1990).    Because  improper  application  of  the  deemed  approval  remedy  can  operate  to  grant  permits  wholly  at  odds  with  the  zoning  ordinance,  we  strictly  construe  the  remedy to apply only when it clearly implements the statutory purpose.  In re Appeal  of  Newton  Enters.,  167  Vt.  459,  465  (1998);  see  also  In  re  Appeal  of  McEwing  Servs.,  LLC, 2004 VT 53, ¶ 21.  This is not an instance where the Administrative Officer was indecisive.  In fact,  just  a  week  after  the  Administrative  Officer  determined,  however  incorrectly,  that  the  application  was  improper  and  could  not  be  referred  to  the  DRB,  he  announced  his  decision in writing and returned the application to Appellant.  Thus, the Administrative  Officer did not  fail to act with regard to a complete application for a permit within 30  days,   24  V.S.A.  §  4448(d),  as  he  promptly  issued  his  written  determination  and  returned the application to Appellant.  The remedy of deemed approval is therefore not  appropriate here.  In  its  cross motion  for  summary  judgment,  the  City  argues  that  the  doctrine  of  res judicata bars Appellant s PUD application from being considered because Appellant  had  already  submitted  the  variance,  conditional  use  and  site  plan  review  applications  addressed above.  The City relies on In re Application of Carrier, 155 Vt. 152, 158 (1990),  for  the  proposition  that  a  second  application  for  development  of  the  same  property  cannot be reviewed  after a previous application has been denied . . . .   Id., quoting  Silsby v. Allen s Blueberry Freezer, Inc., 501 A.2d 1290, 1295 (Me. 1985).  However, the  City fails to emphasize the remainder of the quoted sentence in Carrier; the subsequent  phrase makes clear that a second application for development of the same property may  be allowed if  a substantial change of conditions ha[s] occurred or other considerations  19 materially  affecting  the  merits   of  the  request  have  intervened  between  the  first  and  second application.   Id., again quoting Silsby at 1295 (other references omitted).  Here,  Appellant s  application  for  PUD  approval  was  applied  for  after  such  a  change  in  conditions,  as  the  applicable  development  regulations  have  changed  since  Appellant s 2002 applications.  Appeal of Wesco, Inc., Docket No. 39 3 03 Vtec, slip op.  at 3 4 (Vt. Envtl. Ct., Nov. 29, 2004) (stating that a change in circumstances may include  a  material  change  in  the  applicable  law  or  regulation. )    Moreover,  this  is  not  an  impermissible  successive  application,  as  the  2005  application  is  materially  different  in  content from the 2002 application.  The two applications presented by Appellant were  submitted under different provisions of the Regulations the 2002 application was for  the  development  of  a  permitted  and  conditional  use  and  the  2005  application  is  for  approval of a planned unit development under completely different standards.  By the  City s  own  admission,  both  applications  propose  completely  different  development  scenarios for the Property.   City s Mot. for Summ. J., at 6.  Thus, the applications are  not  only  different  in  content,  but  the  City s  amendment  of  their  Zoning  Regulations  amounts to a substantial change in conditions barring application of the doctrine of res  judicata.  The  City  also  argues  that  Appellant s  2005  PUD  application  is  a  request  for  an  impermissible  advisory  opinion.    The  City  relies  on  our  Supreme  Court s  opinion  in  Appeal  of  Bennington  School,  Inc.,  2004  VT  6,  to  argue  that  Appellant s  2005  PUD  application  constituted  a  request  for  an  advisory  opinion,  which  the  Administrative  Officer  and  DRB  cannot  render.    The  situation  at  bar  is  quite  different  from  that  presented  in  Bennington  School.    There,  the  Supreme  Court  refused  to  rule  on  a  hypothetical  alternative  development  proposal  that  was  presented  to  the  Environmental  Court  on  appeal  but  was  never  presented  to  the  zoning  board  of  adjustment in the first instance.    20 In contrast here, the City was presented with an application but chose not to rule  on  it.    Appellant  then  appealed.    We  can  not  rule  on  the  merits  of  Appellant s  PUD  application, since we are jurisdictionally prohibited from ruling on zoning applications  that  have  not  been  considered  by  the  appropriate  municipal  panel.    See  Simendinger,  171  at  651,  and  Torres,  154  at  235.    But  we  are  jurisdictionally  authorized  to  render  determinations  on  matters  properly  appealed  from  the  municipal  panels.    The  DRB  determined  that  Appellant s  application  constituted  an  improper  request  for  an  advisory  opinion.  We  see no  foundation  for  such a legal determination  and  therefore  reverse.    We are aware of no statutory or zoning provision that prevents Appellant from  going forward with the proposed PUD if it is eventually approved by the DRB, or this  Court  on  appeal.    As  we  stated  in  our  September  12,  2005  Entry  Order,  The  marketplace  will  often  dictate  whether  development  will  actually  occur,  and  the  marketplace  sometimes  dictates  that  the  property  owner  seek  permission  to  develop  their  property  in  an  alternate  manner.     Appeal  of  Wesco,  Inc.,  Docket  No.  152 7 02  Vtec;  153 7 02  Vtec;  and  6 1 03  Vtec,  slip  op.  at  3  (Vt.  Envtl.  Ct.,  Sept.  12,  2005).   Moreover,  aside  from  successive  applications  that  are  similar  in  content,  there  is  no  prohibition  on  the  submission  of  more  than  one  development  proposal  for  the  same  property.    Thus,  as  we  stated  in  a  different  case  involving  the  Appellant  here,  Appellant is entitled to have the DRB fully consider its proposal or proposals on their  merits, and to appeal the merits of any denial, not merely whether [the application] is or  is not an impermissible successive application.   Appeal of Wesco, Inc., Docket No. 39 3 03 Vtec, slip op. at 4 (Vt. Envtl. Ct., Nov. 29, 2004) (emphasis added).    Accordingly,  based  on  the  foregoing,  it  is  hereby  ORDERED  and  ADJUDGED  that  Appellant s  cross motion  for  summary  judgment  in  Docket  No.  152 7 02  Vtec  is  DENIED in part and the City s cross motion for summary judgment is GRANTED in  21 part,  as  Appellant  needs  to  obtain  a  variance  from  the  front  and  rear  setback  requirements,  as  well  as  a  variance  from  the  front  yard  coverage  requirements.   Appellant s variance application is hereby REMANDED for the DRB to consider in the  first instance whether a variance should be allowed from the 30% maximum front yard  coverage  requirement.    The  Court  is  prepared  to  schedule  a  trial  on  Appellant s  appealed application for a variance from the  setbacks  on the parcel, particularly from  the rear setback requirement for the approximately 10 ² x 8.75 ² area on southerly side of  the new structure and for the approximately 9.38 ² x 10 ² area on the northerly side of the  new structure.  Appellant s  cross motion  for  summary  judgment  in  Docket  No.  153 7 02  Vtec  and 6 1 03 Vtec is also DENIED and the City s cross motion for summary judgment is  GRANTED, as Appellant s present use is nonconforming and cannot be replaced under  Regulations  §  26.    Even  when  the  facts  are  viewed  in  a  light  most  favorable  to  it,  Appellant  is  unable  to  show  that  it  has  in  hand  all  three  variances  required  for  the  Court to  possibly  render  positive findings  in its review  of Appellant s  conditional use  application.    The  appeals  in  these  two  dockets  must  therefore  be  DISMISSED  at  this  time.  Appellant s cross motion for summary judgment in Docket No. 207 10 05 Vtec is  also DENIED, as is the City s cross motion for summary judgment, because the remedy  of deemed approval is not appropriate, because Appellant s 2005 PUD application was  not a request for an advisory opinion, and because the doctrine of res judicata does not  prevent  Appellant  from  receiving  a  decision  on  the  merits  of  its  PUD  application.   Appellant s  complete  application  for  preliminary  and  final  plat  approval  is  herby  REMANDED to the DRB with this Court s directive that the DRB consider the merits of  Appellant s proposed PUD in conformance with this Decision.    22 The  Court  will  delay  issuing  the  appropriate  judgment  orders  in  Docket  Nos.  153 7 02 Vtec, 6 1 03 Vtec and 207 10 05 Vtec, and the scheduling of a merits hearing in  the two retained variance requests in Docket No. 152 7 02 Vtec until Monday, August 7,  2006, so that the parties may suggest the schedule for such proceedings.  The parties are  directed to confer and then submit their procedural suggestions (whether they be joint  or  not),  in  regards  to  whether  the  Court  should  stay  or  dismiss  the  remaining  proceedings,  without  prejudice,  pending  the  resolution  of  the  variance  and  PUD  applications remanded to the DRB in accordance with this Decision.  Done at Berlin, Vermont, this 29th day of June, 2006.                                                  Thomas S. Durkin, Environmental Judge 23  

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.