Clawson v. Labor Commission

 Annotate this Case
Download PDF
2013 UT App 123 _________________________________________________________ THE UTAH COURT OF APPEALS RANDY JAMES CLAWSON, Petitioner, v. LABOR COMMISSION, DIVISION OF ADJUDICATION; STAR FOUNDRY AND MACHINE; AND WORKERS COMPENSATION FUND, Respondents. Memorandum Decision No. 20110333 CA Filed May 16, 2013 Original Proceeding in this Court David J. Holdsworth, Attorney for Petitioner Hans M. Scheffler, Attorney for Respondents Workers Compensation Fund and Star Foundry and Machine Alan L. Hennebold, Attorney for Respondent Labor Commission, Division of Adjudication JUDGE STEPHEN L. ROTH authored this Memorandum Decision, in which JUDGES J. FREDERIC VOROS JR. and MICHELE M. CHRISTIANSEN concurred. ROTH, Judge: ¶1 Petitioner Randy James Clawson petitions for review of a Utah  Labor  Commission  Appeals  Board  (the  Board)  decision  to deny  his  claim  for  permanent  total  disability  compensation.  See generally Utah Code Ann. § 34A 2 413(1) (LexisNexis 2011). We set aside  the  Board s  decision  and  direct  the  Board  to  reconsider Clawson s claim. Clawson v. Labor Commission ¶2 In 1975, Clawson dropped out of tenth grade and started working  at  Star  Foundry.  He  is  now  in  his  fifties  and  has  been employed  there  for  over  thirty  years.  Over  the  course  of  his employment, Clawson was exposed to silica dust, which can cause scarring and inflammation in the lungs when inhaled. During the last few years of his employment at Star Foundry, Clawson was diagnosed  with  silicosis  as  a  result  of  his  exposure  to  and inhalation of silica dust.1 ¶3 Clawson started smoking around the same time he started working at Star Foundry. For about fifteen years he smoked three packs  a  day  but  has  since  reduced  his  smoking  to  about  ten cigarettes a day. Clawson has also been diagnosed with chronic bronchitis  and  chronic  obstructive  pulmonary  disease  (COPD), which are apparently related to his smoking. ¶4 In  2006,  Clawson  began  experiencing  symptoms  such  as shortness of breath, syncope, and loss of balance. Because these symptoms  interfered  with  his  ability  to  work,  Clawson  took  a medical  leave  of  absence.  He  then  applied  for  permanent  total disability benefits with the Labor Commission (the Commission). With his application, he submitted the opinions of several doctors who had examined and diagnosed him. Two of the doctors agreed that  Clawson  should  avoid  any  further  exposure  to  silica  dust, explaining that  [t]he nature of this disease is progressive, even without  additional  exposure,   and  the  disease s  natural progression can be  exacerbated by additional exposure to silica 1. Over the course of his thirty year employment at Star Foundry, Clawson  worked  various  jobs  in  production  and  maintenance. During most of his employment he worked in the foundry area, where he was exposed to silica dust. However, during the last two years that he was employed at Star Foundry, Clawson worked in the office building, which was located in an area separate from the foundry.  Although  his  job  duties  at  that  time  were  mostly conducted outside of the foundry, he was nonetheless required to go into the foundry three to four times per day for about thirty minutes at a time. 20110333 CA 2 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission dust. Although a third doctor initially agreed that Clawson should avoid  any  further  exposure  to  silica  dust,  he  later  opined  that Clawson could work in an environment with very low levels of the dust because it  would not increase his risk for future respiratory damage.   Also,  three  doctors2  disagreed  about  the  cause  of  the symptoms that had initially interfered with Clawson s ability to work, i.e., the shortness of breath, syncope, and loss of balance. One doctor opined that Clawson s silicosis was the cause of those symptoms while the other two opined that those symptoms were caused by other medical disorders, with one doctor in particular attributing the symptoms to Clawson s smoking. ¶5 Clawson s claim was submitted to an Administrative Law Judge  (the  ALJ)  for  decision.  Due  to  the  differing  opinions  of Clawson s  doctors,  the  ALJ  found  that  there  was  a  medical controversy  on the issues of (1) whether Clawson should avoid further  exposure  to  silica  dust  and  (2)  the  medical  cause  of  his symptoms.  Those  issues  were  referred  to  a  medical  panel  for review. In its report, the medical panel first addressed the medical cause of Clawson s symptoms. The panel agreed that Clawson had been  correctly  diagnosed  with  silicosis  but  concluded  that Clawson s silicosis was not the cause of his shortness of breath, syncope,  and  loss  of  balance.  Rather,  the  panel  concluded  that Clawson s chronic bronchitis/COPD was the more likely cause of those symptoms. The panel then explained that  [s]imple silicosis . . . progresses only very slowly, if at all  and  is not associated with  clinically  significant  pulmonary  problems  when uncomplicated by infection or autoimmune disease,  so  [w]ithout the onset of progressive massive fibrosis, no significant adverse pulmonary  consequence  is  expected  in  silicosis.   However,  the panel  also  stated  that  Clawson  should  not  work  in  an 2. There are a total  of four doctors whose opinions are  relevant here. Two of those doctors opined about whether Clawson should avoid further exposure to silica dust and about the medical cause of his  symptoms. A  third doctor only opined  about  whether  he should  avoid  further  exposure  to  silica  dust,  while  the  fourth doctor only opined about the medical cause of his symptoms. 20110333 CA 3 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission environment  that  exposes  him  to  any  silica  dust.   The  panel explained that  an individual with an exposure history to . . . silica leading  to  any  degree  of  pneumoconiosis  should  avoid  further exposure  because  the only effective treatment (and preventive measure) for this disorder is removal from exposure. ¶6 The  ALJ  concluded  that  Clawson  was  entitled  to  receive disability benefits. The Commission appealed the ALJ s decision to the Board, which reversed the ALJ and denied Clawson s claim, with one member dissenting. Clawson now seeks judicial review, challenging  the  Board s  determination  that  he  is  not  entitled  to permanent total disability benefits. ¶7 Under  the  Workers   Compensation  Act,  [t]o  establish entitlement  to  permanent  total  disability  compensation,  the employee  shall  prove  by  a  preponderance  of  the  evidence  that (i) the employee sustained a significant impairment . . . as a result of the . . . occupational disease that gives rise to the permanent total disability  entitlement;  (ii)  the  employee  has  a  permanent,  total disability; and (iii) the . . . occupational disease is the direct cause of  the  employee s  permanent  total  disability.   Utah  Code  Ann. § 34A 2 413(1)(b) (LexisNexis 2011).  To establish that an employee has  a  permanent,  total  disability,   the  act  requires  that  the employee  prove  by  a  preponderance  of  the  evidence  that   the employee is unable to work. Id. § 34A 2 413(1)(c)(i) (iv). ¶8 In applying these statutory factors to Clawson s claim for disability benefits, the ALJ recognized that Clawson s silicosis was the basis for his claim. Based on the medical panel s report, the ALJ concluded  that  Clawson s  silicosis  was  not  the  cause  of  the symptoms that had originally interfered with his ability to work; rather, the ALJ concluded that Clawson s  symptoms of shortness of  breath,  syncope  and  loss  of  balance  are  medically  caused  by chronic  bronchitis/COPD.   The  ALJ  nonetheless  concluded  that Clawson s silicosis entitled him to receive disability benefits. The ALJ reasoned that Clawson s silicosis was a significant impairment because  it  prevents  him  from  [having]  any  exposure  to  silica dust.  And because he should avoid any exposure to silica dust, 20110333 CA 4 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission the silicosis rendered Clawson unable to work, thus making the disease the direct cause of a permanent total disability. The ALJ explained  that  although  the  symptoms  that  were  related  to  his chronic  bronchitis/COPD  initially  contributed  to  his  inability  to work,  it is the limitation that [he] have no exposure to silica dust that  prevents  [Clawson]  from  working   and  renders  him permanently and totally disabled. ¶9 The  Board  reversed  the  ALJ s  decision  and  denied Clawson s claim for disability benefits. The Board agreed with the ALJ  that,  based  on  the  medical  panel s  report,  Clawson s symptoms  were  caused  by  chronic  bronchitis/COPD.   But  the Board  concluded  that  Clawson  was  not  entitled  to  disability benefits apparently because those symptoms were not attributable to  Clawson s  silicosis,  and  the  silicosis  itself  had  produced  no disabling  physical  manifestation.  Specifically,  the  Board  denied Clawson s claim on two grounds. First, the Board concluded that Clawson s silicosis was not a significant impairment: Clawson s  simple  silicosis  is  not  associated  with clinically  significant  pulmonary  problems,  and  no significant  pulmonary  consequence  was  expected with respect to his work related silicosis. Thus, while there  is  no  dispute  that  .  .  .  Clawson  developed silicosis  from  his  work  at  Star  [Foundry],  the evidence shows that his silicosis is not a significant impairment. See  generally  id.  §  34A 2 413(1)(b)(i)  (requiring  a  significant impairment  to  be  eligible  for  benefits).  Second,  the  Board concluded that the silicosis was not the direct cause of a permanent total disability: The  medical  panel s  report  indicates  that  .  .  . Clawson s  condition  was  not  the  cause  of  his lightheadedness,  syncope,  shortness  of  breath  or other symptoms. In fact, the medical panel s report indicates that . . . Clawson s symptoms were caused 20110333 CA 5 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission by chronic bronchitis/COPD which were attributable to his history of heavy smoking. See  generally  id.  §  34A 2 413(1)(b)(iii)  (requiring  that  the occupational disease be a direct cause of permanent total disability to  be  eligible  for  benefits).  Because  the  Board s  conclusions effectively disposed of Clawson s claim, the Board did not reach the  issue  of  whether  Clawson  was  permanently  and  totally disabled  due  to  an  inability  to  work.  See  generally  id.  §  34A 2 413(1)(b)(ii),  (c)  (providing  that  an  employee  must  prove  a permanent  and  total  disability  to  be  eligible  for  benefits,  and setting forth factors to determine such a disability). ¶10 We set aside the Board s decision and instruct the Board to revisit the issue because we conclude that the Board failed to fully consider Clawson s silicosis as a basis for his claimed disability. As we have explained, Clawson has been diagnosed with two separate medical  disorders  that  are  relevant  to  his  claim  for  disability benefits: silicosis and chronic bronchitis/COPD.3 Clawson s silicosis is  indisputably  the  result  of  his  exposure  to  silica  dust  while employed at Star Foundry. At this stage in the proceedings, it is mostly  undisputed  that  Clawson s  smoking related  chronic bronchitis/COPD  is  the  medical  cause  of  the  symptoms  that initially  prevented  him  from  working,  i.e.,  shortness  of  breath, syncope,  and  loss  of  balance.4  The  Board s  decision  denying 3. Clawson also suffers from an industrial lower back injury and anxiety related  hyperventilation,  but  those  conditions  are  not relevant to our analysis of the Board s decision, though the Board may consider them upon further review as appropriate. 4. Both the ALJ and the Board concluded, based on the medical panel s  report,  that  Clawson s  chronic  bronchitis/COPD  is  the medical cause of these symptoms. Clawson does not challenge this conclusion  on  appeal  and  even  explains  that  the  cause  of  these symptoms is  not . . . the central issue  and is  largely irrelevant. Instead, Clawson argues that the ultimate issue is whether he is (continued...) 20110333 CA 6 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission Clawson s claim for permanent total disability benefits seems to be the result of its focus on these symptoms. Indeed, it appears that the Board assumed that those symptoms were the only basis for Clawson  to  claim  disability,  and  having  determined  that  the silicosis was not the medical cause of those symptoms, the Board simply denied his claim. ¶11 As  a  consequence,  the  Board  failed  to  consider  whether Clawson s silicosis could provide a basis for an award of benefits independent  of  these  symptoms.  Indeed,  the  dissenting  board member identified the flaw in the Board s reasoning, explaining that  the  Board  had  improperly  focused  on  Clawson s  chronic bronchitis/COPD  and  the  related  symptoms  while  ignoring  the independent significance of his silicosis: The  [majority s]  argument  essentially  is  the following:  .  .  .  Clawson  suffers  from  chronic bronchitis/COPD.  This  disease  resulted  in  the symptoms  of  syncope,  light  headedness  and shortness  of  breath.  As  a  result  of  these symptoms, . . . Clawson was forced to resign from his 4. (...continued) entitled to permanent total disability benefits due to his silicosis requiring  that  he  not  be  exposed  to  any  silica  dust,  which ultimately  prevents  him  from  working  at  his  only  viable occupation. Clawson also argues on appeal that, in addition to his smoking,  his  silicosis  could  have  contributed  to  his  chronic bronchitis/COPD.  However,  because  the  ALJ s  and  the  Board s conclusions that these conditions are related to his smoking and not his silicosis are based on the medical panel s report as well as the opinions  of  other  doctors,  these  conclusions  are  supported  by substantial evidence, and we decline to disturb them. See generally Utah Code Ann. § 63G 4 403(4)(g) (LexisNexis 2012) (explaining that  an  agency s  factual  findings  are  reviewed  for  substantial evidence); Martinez v. Media Paymaster Plus/Church of Jesus Christ of  Latter day  Saints,  2007  UT  42,  ¶¶  23,  35 36,  164  P.3d  384 (explaining the substantial evidence standard of review). 20110333 CA 7 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission employment.  The  disease  was  caused  by  .  .  . Clawson s  history  of  smoking.  Therefore,  .  .  . Clawson  did  not  prove  that  he  is  entitled  to permanent total disability compensation. The problem with the [majority s] use of facts is that it totally ignores a different, more relevant, set of facts which goes as follows: . . . Clawson suffers from the disease of  simple silicosis.  This disease was  caused  by  his  employment  .  .  .  .  After  .  .  . Clawson left his employment because of his chronic bronchitis/COPD, it was discovered that . . . Clawson should  not  work  at  [Star  Foundry]  because  of  his simple silicosis  disease. We believe that the dissent accurately identifies a material omission in  the  Board s  decision:  the  Board  did  not  consider  whether Clawson s silicosis itself provides an independent basis for him to receive permanent total disability benefits. ¶12 We emphasize, however, that our decision is not intended to  provide  a  definitive  interpretation  of  the  relevant  statutory authority  or  a  binding  analysis  of  the  pertinent  facts  or  the application  of  the  law  to  those  facts.  Rather,  those  tasks  are reserved for the Board when it revisits the issue because it is the entity that ought to make determinations of that kind in the first instance, and given the limits of the Board s decision, it has not yet done so.5 We therefore instruct the Board to reconsider the issue, 5. Our case law has recognized certain parts of Utah Code section 34A 2 413(1)(b) and (1)(c) as calling for factual determinations to be made by the reviewing agency here, the Board. See, e.g., Martinez, 2007  UT  42,  ¶¶  23,  30 33.  And  we  review  such  factual determinations to determine whether they are based on substantial evidence,  a  standard  that  requires  us  to  afford  considerable deference to the reviewing agency. See id. ¶¶ 23, 35 36 (noting that an administrative law decision meets the substantial evidence test (continued...) 20110333 CA 8 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission and we provide the following analysis to more fully explain why we believe the Board ought to consider an issue it seems to have bypassed in reaching its decision in this matter. Cf. State v. Sellers, 2011  UT  App  38,  ¶  23,  248  P.3d  70  ( [W]e  have  discretion  to address the issues that are likely to recur during the new trial to guide the trial court on remand. ). I. Clawson s Occupational Disease May Constitute a Significant 5. (...continued) when  a reasonable mind might accept as adequate the evidence supporting the decision ). Similarly, although interpretation of a statute  typically  presents  a  question  of  law  that  is  reviewed  for correctness, see Utah Code Ann. § 63G 4 403(4)(d), portions of this statute  have  been  recognized  as  granting  the  reviewing  agency discretion  to  interpret  its  terms,  meaning  that  the  agency s interpretation need only be reasonable. See, e.g., LPI Servs. v. McGee, 2009 UT 41, ¶ 7, 215 P.3d 135 (explaining that when the operative statutory language grants discretion to the agency to interpret the statutory provision at issue, the agency s interpretation need only be reasonable); id. ¶¶ 23 24 (concluding that the statutory language in section 34A 2 413(1)(c) that inquires whether a claimant is able to perform  other work reasonably available   implicitly grant[s] discretion  to  the  Commission  to  interpret  it   because reasonableness is a broad, general, and subjective concept  and its  meaning  depends  on  the  context  in  which  it  is  applied (citation  and  internal  quotation  marks  omitted)).  In  addition,  a reviewing  agency s  application  of  a  set  of  facts  to  the  law  is afforded a degree of deference and is reviewed for reasonableness and rationality. See Peterson Hunting v. Labor Comm n, 2012 UT App 14,  ¶  12,  269  P.3d  998.  Thus,  our  ability  to  review  the  Board s decision  here whether  it  amounts  to  an  interpretation  of  the statute or the application of the statutory law to the facts of the case is  contingent  on  the  Board  actually  making  a  decision  by taking into account all the facts of the case to which the statutory scheme  might  reasonably  have  application.  Where,  as  here,  the Board has not reached what appears to us to be a relevant issue, we should not resolve the issue in the first instance but must remand for further consideration by the Board. 20110333 CA 9 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission Impairment. ¶13 To  establish  entitlement  to  permanent  total  disability compensation, [Clawson must] prove by a preponderance of the evidence  that   he  sustained  a  significant  impairment  .  .  .  as  a result  of  the  .  .  .  occupational  disease  that  gives  rise  to  the permanent total disability entitlement.  See Utah Code Ann. § 34A 2 413(1)(b)(i) (LexisNexis 2011). An occupational disease is  any disease or illness that arises out of and in the course of employment and is medically caused or aggravated by that employment.  Id. § 34A 3 103.  And  an  impairment  is  a  purely  medical  condition reflecting an anatomical or functional abnormality or loss.  Id. § 34A 2 102(1)(h). ¶14 The parties agree that Clawson s silicosis is an occupational disease. They disagree, however, about whether the disease has resulted  in  a  significant  impairment.   That  Clawson s  silicosis constitutes  an  impairment   as  that  term  is  defined  by  statute seems indisputable because silicosis is a  medical condition  that reflect[s] an anatomical or functional abnormality or loss  in the form of inflammation and scarring of his lungs. The question is whether the impairment is significant. See, e.g., Webster s Ninth New Collegiate Dictionary 1096 (9th ed. 1986) (defining  significant  as to hav[e]  meaning   or  to  hav[e]  or  likely  .  .  .  have  influence  or effect ). ¶15 Silicosis  is  a  progressive  disease.  It  may  take  years  of inhaling silica dust for the disease to manifest. But once it does, it can grow in severity even without further inhalation of silica dust, though further inhalation may hasten the natural progression of the disease. Because of the progressive nature of the disease, two doctors who examined Clawson opined that he should not have any further exposure to silica dust because such exposure could exacerbate  the  disease.  In  particular,  one  doctor  opined,  [t]he nature  of  this  disease  is  progressive,  even  without  additional exposure, and will eventually cause increased shortness of breath and problems breathing in the patient. This would be exacerbated by additional exposure to silica [dust].  Another doctor agreed that 20110333 CA 10 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission Clawson should have  no exposure  to silica dust, explaining that there was a  strong possibility of slow worsening  of the silicosis even  if  exposure  [to  silica  dust]  stops.   Both  doctors  therefore recommended unequivocally that Clawson avoid any exposure to silica dust so as to prevent exacerbation of the disease.6 ¶16 The medical panel was more skeptical about the severity of Clawson s silicosis, reasoning that  [s]imple silicosis . . . progresses only very slowly, if at all,  and  is not associated with clinically significant pulmonary problems when uncomplicated by infection or autoimmune disease.  Nevertheless, the medical panel agreed that Clawson should not  work in an environment that exposes him  to  any  silica  dust,   explaining  that  an  individual  with  an exposure  history  to  crystalline  silica  leading  to  any  degree  of pneumoconiosis should avoid further exposure  because  the only effective treatment (and preventive measure) for this disorder is removal  from  exposure.   The  medical  panel s  report  seems  to indicate that Clawson s silicosis could lead to clinically significant complications  if  he  were  exposed  to  silica  dust.  So  although Clawson s  doctors  and  the  medical  panel  disagreed  about  the current  severity  of  Clawson s  silicosis  and  the  likelihood  that  it would progress on its own, the two doctors and the panel agreed that any further exposure to silica dust should be entirely avoided, apparently  because  such  exposure  could  cause  progression  or exacerbation of the disease. ¶17 In denying Clawson s claim for disability benefits, however, the Board relied on the medical panel s report to conclude that his silicosis  was  not  a  significant  impairment  because  it  was  not associated with clinically significant pulmonary problems.  The Board also emphasized that the silicosis was not the cause of the symptoms that had previously prevented Clawson from working, 6. A third doctor initially agreed that Clawson should avoid any further exposure to silica dust but later opined that Clawson could return to a work environment where he was exposed to very low levels  of  silica  dust  because  it  would  not  increase  his  risk  for future respiratory damage. 20110333 CA 11 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission i.e., the lightheadedness, syncope, and shortness of breath. Thus, the  Board s  conclusion  that  the  silicosis  had  not  resulted  in  a significant  impairment  appears  to  be  based  on  the  fact  that  the silicosis had not yet manifested in a way that was symptomatic, or at  least  was  not  associated  with  the  overt  symptoms  that  had previously  interfered  with  Clawson s  ability  to  work.  But  in focusing  on  the  absence  of  manifest  symptoms  in  determining whether  Clawson s  silicosis  was  a  significant  impairment,  the Board failed to address the concern raised in the medical panel s report  that  Clawson s  silicosis  could  be  exacerbated  by  further exposure to silica dust. Because the medical panel and at least two other doctors opined that, due to the progressive nature of silicosis, Clawson  should  avoid  any  further  exposure  to  silica  dust,  the Board should have considered this reasoning in determining the significance  of  the  impairment  posed  by  Clawson s  silicosis. Therefore,  we  direct  the  Board  to  consider  whether,  under  the circumstances  of  this  case,  the  progressive  nature  of  Clawson s silicosis  constitutes  a  significant  impairment.  See,  e.g.,  Peterson Hunting  v.  Labor  Comm n,  2012  UT  App  14,  ¶  12,  269  P.3d  998 (explaining that the Board s application of a set of facts to the law is afforded some deference and is reviewed for reasonableness and rationality); see also LPI Servs. v. McGee, 2009 UT 41, ¶ 7, 215 P.3d 135 (explaining that although interpretation of a statute typically presents a question of law that is reviewed for correctness, when the operative statutory language grants discretion to the agency to interpret  the  statutory  provision  at  issue,  the  agency s interpretation need only be reasonable). II. Clawson s Silicosis May Be the Direct Cause of a Permanent Total Disability that Renders Him Unable to Work. ¶18 To  establish  entitlement  to  permanent  total  disability compensation, [Clawson must] prove by a preponderance of the evidence that  he  is permanently and totally disabled  and that his occupational disease the silicosis is the direct cause of the .  .  .  permanent  total  disability.   See  Utah  Code  Ann.  §  34A 2 413(1)(b)(ii) (iii) (LexisNexis 2011). In addition, to establish that he is  permanently  totally  disabled,  Clawson  must  prove  by  a 20110333 CA 12 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission preponderance of the evidence  that he is unable to work. See id. § 34A 2 413(c)(i) (iv) (listing several factors that explore generally whether a claimant is unable to work and, thus, is permanently and totally disabled). In denying Clawson s claim for disability benefits, the  Board  concluded  that  Clawson s  silicosis  was  not  the  direct cause of a permanent total disability, yet it did not decide whether Clawson  was  unable  to  work  and,  therefore,  permanently  and totally disabled. For ease of analysis, we will address both aspects of this analysis together rather than independently. ¶19 In  concluding  that  Clawson s  silicosis  was  not  the  direct cause of a permanent total disability, the Board reasoned that the silicosis  was  not  the  cause  of  [the]  lightheadedness,  syncope, shortness  of  breath  or  other  symptoms   that  had  previously prevented Clawson from working; rather, the Board reasoned that these  symptoms were caused by chronic bronchitis/COPD which were attributable to his history of heavy smoking.  As we have discussed, the evidence fully supports the Board s determination that  Clawson s  silicosis  was  not  the  medical  cause  of  these symptoms.  As  the  ALJ,  the  Board,  and  the  medical  panel  all concluded,  the  symptoms  are  attributable  to  Clawson s  chronic bronchitis/COPD. See supra ¶ 10 & n.4. But as the dissenting board member  pointed  out,  by  focusing  only  on  Clawson s  chronic bronchitis/COPD and the related symptoms, the Board assumed that  these  medical  conditions  were  the  only  possible  cause  of Clawson s permanent total disability under the circumstances. As a  consequence,  the  Board  overlooked  the  issue  of  whether Clawson s  silicosis  was  the  direct  cause  of  a  permanent  total disability based on its impact on his ability to work. ¶20 As  explained  in  the  medical  report,  Clawson  should  not work in an environment that exposes him to any silica dust.  The medical panel opined  that an individual with an exposure history to crystalline silica leading to any degree of pneumoconiosis should avoid further exposure  because  the only effective treatment (and preventive measure) for this disorder is removal from exposure. And this conclusion is generally consistent with that of the other doctors who examined Clawson. See supra ¶¶ 4 5 & n.2. 20110333 CA 13 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission ¶21 Based  on  the  medical  panel s  reasoning,  as  well  as  the reasoning  of  his  doctors,  Clawson  should  not  work  in  an environment that exposes him to any silica dust because inhaling silica  dust  may  cause  his  silicosis  to  worsen  and  become symptomatic. As a result, Clawson would not be able to enter any area at his work place where he might be exposed to silica dust. And if Clawson were unable to be in certain areas at work, that could potentially render him unable to work and, thus, make him permanently and totally disabled. Therefore, viewing the facts in this  way,  as  did  the  ALJ  and  the  dissenting  board  member,  the silicosis may be the direct cause of a permanent total disability. Because the Board did not address the issue from this perspective in its decision, it should do so when it reconsiders the petition. ¶22 The  Board  also  did  not  address  in  its  decision  whether Clawson is permanently and totally disabled. See Utah Code Ann. § 34A 2 413(1)(b)(ii), (c). In particular, the Board did not address whether  Clawson  is  unable  to  work  due  to  an  impairment  that limit[s his] ability to do basic work activities  and  prevent[s him] from performing the essential functions of the work activities for which [he is] qualified  or whether Clawson can  perform other work reasonably available.  See id. § 34A 2 413(1)(c)(ii) (iv). ¶23 The  ALJ s  decision  thoroughly  addressed  Clawson s inability  to  work,  and  Clawson  and  the  Commission  devoted significant attention to this issue in their briefs on appeal, but the Board did not reach the issue in its decision.7 Resolution of this 7. The primary dispute about Clawson s ability to work seems to concern his ability to perform a job that Star Foundry offered to him  in  response  to  his  doctor s  opinion  that  he  should  not  be exposed to any silica dust. According to Star Foundry, the offered job was the same job he performed before he took his medical leave of absence, except that he would no longer be required to go into the foundry. See supra ¶ 2 n.1. In response, Clawson explained that he was skeptical about whether he could perform any job at Star (continued...) 20110333 CA 14 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission issue is a fact intensive process that invokes the Board s discretion. See,  e.g.,  LPI  Servs.  v.  McGee,  2009  UT  41,  ¶  27,  215  P.3d  135 (concluding  that  the  Commission  has  been  implicitly  granted discretion by statute to determine whether a claimant can perform other  work  reasonably  available);  Martinez  v.  Media Paymaster Plus/Church of Jesus Christ of Latter day Saints, 2007 UT 42, ¶¶ 23, 30 33,  164  P.3d  384  (explaining  that  the  statutory  factors  to determine  whether  a  claimant  is  entitled  to  permanent  total disability benefits call for factual determinations, and in particular determining  whether  the  claimant  can  perform  essential  job functions  or  can  perform  other  work  reasonably  available  are factual  determinations  that  should  be  made  by  the  agency  and reviewed under the substantial evidence standard). Thus, the initial determination of whether Clawson is able to work by analyzing the relevant  statutory  factors  is  best  resolved  by  the  Board.  We therefore set aside the Board s decision and instruct it to reconsider the issue. III. Conclusion ¶24 In conclusion, we vacate the Board s decision and instruct the Board to reconsider Clawson s claim. The Board should decide whether Clawson s silicosis has resulted in or is itself a significant impairment  due  to  it  being  a  progressive  disease  that  may  be exacerbated by further exposure to silica dust. The Board should also  decide  whether  Clawson s  silicosis  is  the  direct  cause  of  a permanent total disability due to the fact that Clawson should not be exposed to any silica dust, which may potentially render him unable to work. The Board must also decide whether Clawson is, 7. (...continued) Foundry without being exposed to silica dust for example, even if  he  were  only  to  work  in  the  office  building,  he  could  still  be exposed to silica dust that was brought into the office building on the clothing of other employees who worked in the foundry area. We do not reach this issue because it is a factual matter that must be resolved by the Board. 20110333 CA 15 2013 UT App 123 Clawson v. Labor Commission in  fact,  permanently  and  totally  disabled  due  to  an  inability  to work. 20110333 CA 16 2013 UT App 123

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.