Howick v. Salt Lake City Corporation

 Annotate this Case
Download PDF
2013 UT App 218 _________________________________________________________ THE UTAH COURT OF APPEALS JODI HOWICK, Plaintiff, Appellee, and Cross appellant v. SALT LAKE CITY CORPORATION, Defendant, Appellant, and Cross appellee. Opinion No. 20110848 CA Filed September 6, 2013 Third District, Salt Lake Department The Honorable Anthony B. Quinn No. 090913336 W. Mark Gavre and Nicole G. Farrell, Attorneys for Appellant Jodi Howick, Appellee Pro Se JUDGE J. FREDERIC VOROS JR. authored this Opinion, in which JUDGE CAROLYN B. MCHUGH concurred. JUDGE GREGORY K. ORME concurred, with opinion. VOROS, Judge: ¶1 Jodi Howick was employed by Salt Lake City Corporation as general counsel to the Salt Lake City International Airport. The principal questions on appeal are (1) whether Howick was a merit employee under the Utah Municipal Code, (2) if so, whether she could legally forfeit merit protection, and (3) if so, whether she did. We answer the first and second questions in the affirmative. We remand for the district court to answer the third question. Howick v. Salt Lake City Corp. BACKGROUND ¶2 In 1992, the City hired Howick as counsel for the Salt Lake City International Airport. In 1998, the City created a new position, Appointed  Senior  City  Attorney,   in  response  to  the  salary dissatisfaction  of some city attorneys.  The position came with  a significant pay increase, but the City required employees applying for  the  position  to  sign  a  document  titled  Salt  Lake  City Corporation  At Will  Employment  Disclaimer.   The  Disclaimer purported to terminate the signer s merit employee status: I understand that, if I am appointed by the Salt Lake City  Attorney  to  the  Appointed  Senior  City Attorney  position, my employment will be at will and will be for no fixed length of time. The  City  offered  the  new  position  to  several  attorneys.  Some declined  the  offer  and  remained  in  their  existing  pay  grades. Others, including Howick, signed the Disclaimer and moved to the new status. Both groups continued to receive pay increases, but the Appointed Senior City Attorneys received larger pay increases. ¶3 Although  Howick  had  tremendous  expertise  and experience  that  [was]  not  replicated  by  anyone  else  in  the  City Attorney s Office,  the City terminated her employment in 2007. Howick filed a notice of appeal with the Salt Lake City Employee Appeals Board. See generally Howick v. Salt Lake City Corp., 2008 UT App  216U  (mem.)  (per  curiam).  However,  because  the  Labor Relations Officer determined that the Board lacked  jurisdiction to review the termination of . . . at will employees,  the appeal was not forwarded to the Board. Id. para. 3. Consequently, the Board did  not  hold  a  hearing  or  issue  any  order.  Id.  Howick  sought review by this court. We dismissed the petition because we  lack[] jurisdiction  to  review  decisions  not  to  hold  adjudicative proceedings   but  noted  that  Howick  could  petition  for  an extraordinary writ seeking an order mandating that the [Board] 20110848 CA 2 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. issue  a  final  agency  decision  on  its  own  jurisdiction.   Id.  para. 3 & n.1. ¶4 The City then referred Howick s appeal of her termination to  the  Board.  Without  hearing  testimony,  the  Board  considered memoranda on the issue of whether Howick was a merit or an at will employee at the time of her termination. See Howick v. Salt Lake City Emp. Appeals Bd. (Howick II), 2009 UT App 334, ¶ 2, 222 P.3d 763. The Board determined that she was an at will employee, and Howick again sought review by this court. Id. ¶¶ 1 2. We held that the authority to make such a determination in the first instance was vested  in  the  district  court  and  that  the  Board s  determination consequently  exceeded  its  authority.  Id.  ¶  17.  Accordingly,  we dismissed without prejudice, ruling that Howick needed to  obtain a determination from the district court regarding her employment status  before  we  [could]  entertain  any  appellate  review.   Id. ¶¶ 12, 18. ¶5 Howick filed suit in the district court and obtained a partial summary judgment that she retained merit employee status even after signing the Disclaimer. The trial court certified the judgment as final pursuant to rule 54(b) of the Utah Rules of Civil Procedure. The City now appeals, and Howick cross appeals.1 ISSUES AND STANDARD OF REVIEW ¶6 The City contends that the district court erred by failing to fully analyze the issues before it, ruling that Howick s claims were not time barred, concluding that Howick was a merit employee, and rejecting the City s defenses of waiver and estoppel based on the Disclaimer. Howick counters that the district court should have 1.  Although  Howick  frames  a  portion  of  her  cross appeal  as  a challenge to the ruling of the Board, that ruling is not before us. In any event, we need not reach it given our resolution of the central issues of this appeal. Accordingly, we do not discuss it further. 20110848 CA 3 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. granted  her  summary  judgment  motion  in  its  entirety  and reinstated her as an employee of the City. ¶7 Summary  judgment  is  appropriate  where  there  is  no genuine issue as to any material fact and . . . the moving party is entitled to a judgment as a matter of law.  Utah R. Civ. P. 56(c). An appellate court reviews a trial court s legal conclusions and ultimate grant or denial of summary judgment for correctness and views the facts and all reasonable inferences drawn therefrom in the  light  most  favorable  to  the  nonmoving  party.   Bingham  v. Roosevelt City Corp., 2010 UT 37, ¶ 10, 235 P.3d 730 (citation and internal quotation marks omitted). ANALYSIS ¶8 At the heart of this dispute is what we will refer to as the Merit Protection Statute, as it existed in 1998. The statute mandates merit  protection  for  all  municipal  employees,  subject  to  several enumerated exceptions. See Utah Code Ann. § 10 3 1105 (Michie 1996).  The  next  statutory  section  provides  that  no  protected municipal employee may be discharged or demoted  because of his politics or religious belief, or incident to, or through changes, either  in  the  elective  officers,  governing  body,  or  heads  of departments.   Id.  §  10 3 1106(1).  That  section  also  sets  forth  a termination  and  appeals  procedure  applicable  to  protected employees. See id. § 10 3 1106(2) (7). ¶9 The main substantive questions raised by this appeal are (1) whether Howick qualified as a merit employee under the Merit Protection Statute and (2) if so, whether she forfeited its protections by accepting a promotion to an  at will professional position  and signing the Disclaimer. However, before we reach these questions we  must  address  threshold  procedural  issues  concerning (1) whether the district court made all rulings necessitated by our decision in Howick II and (2) whether Howick s claim is barred by the statute of limitations. 20110848 CA 4 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. I. The District Court Made All Required Rulings. ¶10 The City contends that the district court  failed to undertake the legal analysis required by this court.  In Howick II we held that a district court action would permit Howick to test her claim of statutory  merit  status  against  the  City s  defenses  of  waiver  and estoppel and thus allow the district court to determine whether she was a merit or an at will employee. 2009 UT App 334, ¶ 8, 222 P.3d 763. Howick later filed the action and obtained the partial summary judgment now before us. ¶11 The district court ruled that the question of liability  comes down  to  an  issue  of  statutory  construction.   It  read  the  Merit Protection Statute as mandatory,  meaning that the provisions of the  merit  system  apply  to  all  employees  except  those  that  are specifically exempted.  The court further determined that  there are simply no facts in the record from which to conclude that Ms. Howick was either a department head or a superintendent ; thus, it  concluded,  she  was  not  specifically  exempted  by  the  statute. Finally, the court ruled that  because of the language of the statute, the parties cannot create an exception to the statute by contract, waiver, or estoppel.  Allowing a city and its employee to expand the statutory exceptions to merit protection, the court reasoned, would permit a city to  pressure employees to enter into a contract giving up their rights as merit employees, while paying them only minimal  compensation  for  doing  so.  This  could  effectively  end merit employment as mandated by the legislature. ¶12 The City argues that the district court failed to analyze its waiver and estoppel defenses. The City asserts that  [w]aiver and estoppel are threshold doctrines that are applied to a party s claims at the outset and without considering the underlying legal merits. The City cites no legal authority for this assertion.2 Moreover, the City offers no logical explanation why, having determined that the 2. Later in its argument the City cites Glew v. Ohio State Bank, 2007 UT  56,  181  P.3d  791,  but  that  case  does  not  support  the  City s assertion that waiver and estoppel are threshold issues. 20110848 CA 5 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. City s equitable defenses regardless of their merit were barred by  the  Merit  Protection  Statute s  mandatory  terms,  the  district court should have proceeded to analyze the merits of these barred defenses.  Accordingly,  the  City  has  not  shown  that  the  district court erred in this regard. ¶13 The  district  court  also  rejected  the  City s  statute  of limitations defense. It did so on two alternative grounds. First, it ruled that  regardless of the merits of the [statute of limitations] argument,  our decision in Howick II required that it address the substance of Howick s claim. Second, it ruled that in any event,  on the merits, [Howick] has the better position.  The court explained that  [a]lthough  technically  either  side  could  have  brought  a declaratory judgment action testing the validity of Ms. Howick s at will  status  from  the  time  it  went  into  effect,  there  was  no  real justiciable dispute until Ms. Howick was terminated.  The court continued,  When she was, [she] did exactly what she was entitled to  do  as  a  merit  employee she  pursued  her  direct  remedy  by filing  a  timely  appeal  to  the  city s  employee  appeals  board  and then filing timely appeals with the Court of Appeals. ¶14 The City contends that the district court  disregarded the statute  of  limitations  governing  Ms.  Howick s  claim,  while implicitly  admitting  that  her  claim  was  time  barred.   The  City quotes the district court s oral ruling, which stated that  almost regardless of the merits, [it] would not decide this case on statute of limitations grounds because the Court of Appeals clearly wanted this done.  However, the district court also concluded that  on the merits,  [Howick]  has  the  better  position   and  explained  its rationale for that conclusion. ¶15 We  conclude  that  the  district  court  did  address  the limitations defense  on the merits  and thus do not agree with the City that the district court, in the City s words,  failed to undertake the legal analysis required by this court  in Howick II. See Allen v. Friel, 2008 UT 56, ¶ 4, 194 P.3d 903 (noting an appellant s obligation to  challenge  the  basis  of  the  trial  court s  decision  and  the 20110848 CA 6 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. appellant s  concomitant  burden  to  demonstrate  error  in  that decision); Duchesne Land, LC v. Division of Consumer Prot., 2011 UT App  153,  ¶  8,  257  P.3d  441  (rejecting  appellant s  claim  on  the ground that it did  not address[] the actual basis for the district court s ruling ). II. Howick s Wrongful Termination Claim Is Not Time Barred. ¶16 The  City  next  contends  that,  in  any  event,  Howick s declaratory judgment cause of action is barred by the statute of limitations as a matter of law.  Because the basis of Ms. Howick s claim is that she was improperly made an at will employee in 1998 and that her at will agreement was  void  and  illegal  in 1998,  the City  argues,  her  claim  is  barred  by  the  statute  of  limitations. Under this analysis, Howick s claim for declaratory judgment arose when  she  accepted  the  promotion  and  signed  the  Disclaimer  in 1998, but she did not file her complaint until 2009. As a result, the City  argues,  her  claim  is  time barred  whether  it  is  viewed  as alleging  a statutory violation and  is thus subject  to  a three year limitations period, see Utah Code Ann. § 78B 2 305(4) (LexisNexis 2012), or as alleging breach of contract and is thus subject to a six year limitations period, see id. § 78B 2 309.3 ¶17 Although  the  City  asserts  that  Ms.  Howick s  declaratory judgment cause of action is barred by the statute of limitations as a matter of law  (emphasis added), her complaint alleges four claims for relief, all arising from the same set of facts. Her other claims allege  wrongful  termination  in  violation  of  statutes  and  in violation  of  public  policy,   breach  of  implied  contract,   and breach of implied covenant of good faith and fair dealing.  The City never asserts that these claims are time barred. Similarly, the City  does  not  challenge  the  district  court s  ruling  that,  upon 3.  We  cite  to  the  current  version  of  the  Utah  Code  where  the relevant provisions have not changed in any way material to our analysis. 20110848 CA 7 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. termination, Howick  pursued her direct remedy by filing a timely appeal to the city s employee appeals board and then filing timely appeals with the Court of Appeals.  Nor does the City argue that Howick s  claims  for  wrongful  termination,  breach  of  implied contract,  or  breach  of  implied  covenant  of  good  faith  and  fair dealing  are  barred  by  her  failure  to  seek  declaratory  judgment earlier. ¶18 If  the  determination  of  a  claim  for  damages  requires  a district  court  to  determine the  respective rights of  the parties,  a separate  request  for  declaratory  relief  is  subsumed  by  [the plaintiff s] damages action.  See Rhodes v. Robinson, 408 F.3d 559, 566  n.8  (9th  Cir.  2004).  Here,  Howick s  claims  for  wrongful termination and breach of contract required the district court to determine the respective rights of the parties. Consequently, those claims subsumed her claim for declaratory relief. See id. Moreover, Howick could not have sued for wrongful termination before she was terminated. See Clarke v. Living Scriptures, Inc., 2005 UT App 225,  ¶¶  14 19,  114  P.3d  602  (adopting  the  rule  that  in  an employee s  action  based  upon  termination  of  employment,  the limitations period begins to run at the time notice of termination is given  because, inter alia, the employee s cause of action  accrue[s] at that time ). And the City does not argue that Howick s failure to sue for a declaration of her rights before her termination cuts off her ability to sue for damages after her termination. Accordingly, the  City  has  not  demonstrated  that  the  district  court  erred  in rejecting its limitations defense. III. Howick Was Legally Able To Waive Her Merit Protection. A. Howick Enjoyed Merit Protection. ¶19 The  City  contends  that  even  before  Howick  signed  the Disclaimer in 1998 she was an at will employee under the Merit Protection Statute  because  the statute (as it was worded at the time) allowed municipalities to make  superintendents  and  heads 20110848 CA 8 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. of  departments   at will  employees   and  that  Howick  fit  within these exempt job classifications.4 ¶20 The  Merit  Protection  Statute  provided  that  all  municipal employees are merit employees except for those holding positions specifically enumerated: All  appointive  officers  and  employees  of municipalities,  other  than  members  of  the  police departments,  fire  departments,  heads  of departments, and superintendents, shall hold their employment without limitation of time, being subject to  discharge  or  dismissal  only  as  hereinafter provided. Utah Code Ann. § 10 3 1105 (Michie 1996). Commenting on the 2004 version of the Merit Protection Statute, we have stated that by enumerating  very limited exceptions to the presumption that all municipal employees are merit employees . . . , the statute appears to be aimed at ensuring that a maximum number of employees are guaranteed stability in employment.  Kocherhans v. Orem City, 2011 UT App 399, ¶ 10, 266 P.3d 190. This guarantee allows municipal employees  to  advance  their  careers  within  the  municipal government system without fear of arbitrary termination to the benefit  of  the  employee  and  the  city except  for  the  very  top positions of the municipal hierarchy.  Id. ¶21 The Merit Protection Statute thus  preserves the ability of a new  administration  .  .  .  to  ensure  that  a  municipality s  core leadership positions are staffed with men and women of its own 4. The statute was amended in 2004. See Utah Code Ann. § 10 3 1105 (LexisNexis 2007), amend. notes. Howick was terminated in 2007. Although our opinion in Pearson v. South Jordan City suggests that the version of the statute in effect on the date of an employee s termination might govern a dispute arising from that termination, 2012 UT App 88, ¶¶ 16 17, 275 P.3d 1035, neither party asserts that the 2004 amendment applies. 20110848 CA 9 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. choosing  while preventing a  spoils system  that would threaten massive  turnover  of  city  employment  with  each  change  of municipal administration.  Id.; see also Hayward v. Pennock, 444 P.2d 59, 61 (Utah 1968) (stating that the reasons for the merit system include  protect[ing] employees and the public from the evils of the spoils system ).5 ¶22 The  question  before  us  is  whether  Howick  fit  within  the exceptions for  heads of departments  or  superintendents  who are exempt from this protection. See Utah Code Ann. § 10 3 1105. This question is governed by her actual duties, not her job title. See Pearson v. South Jordan City, 2012 UT App 88, ¶ 25, 275 P.3d 1035. 5.  To get a proper vision and perspective we go back to the  1899 statute,  which  allowed  municipal  department  heads  to  remove subordinates  at any time, without cause, hearing or opportunity to be  heard, and such action  was  not subject  to review or to  be called in question.  Vetterli v. Civil Serv. Comm n of Salt Lake City, 145 P.2d 792, 797 (Utah 1944) (Larson, J., concurring in part and dissenting  in  part).  This  setup  was  the  spoils  system   at  its worst.  Id. Utah s evolution from a patronage system to a merit system reflected a national trend: Patronage practice is not new to American politics. It has  existed  at  the  federal  level  at  least  since  the Presidency  of  Thomas  Jefferson,  although  its popularization and legitimation primarily occurred later, [with] the Presidency of Andrew Jackson. . . . More recent times have witnessed a strong decline in its  use,  particularly  with  respect  to  public employment.  Indeed,  only  a  few  decades  after Andrew Jackson s administration, strong discontent with the corruption and inefficiency of the patronage system  of  public  employment  eventuated  in  the Pendleton  Act,  the  foundation  of  modern  civil service.  And  on  the  state  and  local  levels,  merit systems have increasingly displaced this practice. Elrod v. Burns, 427 U.S. 347, 353 54 (1976) (citations omitted). 20110848 CA 10 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. ¶23 The  district  court  ruled  that  Howick  was  not  a superintendent or department head. It read the statute carefully, emphasizing  that  the  word  all   tended  to  broaden  the  class  of merit protected employees. The court observed that the City never referred  to  Howick  as  the  head  of  a  department  or  as  a superintendent; the Airport s organizational chart showed her in a staff position rather than a line position  as you would expect for a  department head or superintendent ; and Howick supervised only a secretary, a paralegal, and occasionally another attorney. ¶24 In support of its claim that Howick was a superintendent or department head, the City points to the following facts: Howick was  the  Airport s  in  house  legal  counsel   and  held  the  title  of Chief Counsel ; she was involved in  all management decision making  at  the  Airport ;  she  was  evaluated  by  the  Airport s Executive Director rather than the City Attorney; she supervised a paralegal,  a  legal  secretary,  and  during  one  period  another attorney; and she supervised outside counsel. ¶25 The  City  does  not  identify  any  department  that  Howick headed  or  superintended.  At  most  she  supervised  her  own secretary,  a  paralegal,  and  one  other  attorney,  while  overseeing contractual  work  done  by  outside  counsel.  The  Utah  Municipal Code does not define the term department. However, it specifies that the administrative authority in a city of the first class,6 like Salt Lake  City,  be  divided  into  five  departments:  Public  Affairs  and Finance, Water Supply and Waterworks, Public Safety, Streets and Public  Improvements,  and  Parks  and  Public  Property.  See  Utah Code Ann. § 10 3 801 (LexisNexis 2012); see also Kocherhans v. Orem City, 2011 UT App 399, ¶ 12, 266 P.3d 190. This use of the term department  connotes  much  more  than  the  personal  assistants Howick regularly supervised. 6. A city of the first class is defined as one with a population of 100,000 or more. Utah Code Ann. § 10 2 301 (LexisNexis 2012). 20110848 CA 11 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. ¶26 Despite her designation as  Chief Counsel,  Howick in fact presided over no named municipal department. She supervised only her own personal secretary and paralegal and occasionally one additional attorney. That she was involved in all management decision making at the Airport and that she was evaluated by the Airport s Executive Director rather than the City Attorney suggest that she was a key employee, but not that she was a department head. ¶27 To determine whether an employee is exempted from merit protection we have previously considered a city s organizational chart. See Pearson v. South Jordan City, 2012 UT App 88, ¶ 31, 275 P.3d 1035. Here, the Airport s organizational chart shows the Office of the Director at the top presiding over  Directors  of (1) Finance and Administration, (2) Planning and Environment, (3) Air Service and Marketing, (4) Operations, (5) Maintenance, (6) Engineering, (7) and Public Relations. Howick appears as legal counsel in a staff position to the side of the Office of the Director. This placement supports  the  court s  conclusion  that  she  was  not  a  municipal department head or superintendent. ¶28 In sum, the district court correctly ruled that Howick did not fall within what Kocherhans called the  very limited exceptions  to the  Merit  Protection  Statute.  See  Kocherhans,  2011  UT  App  399, ¶ 10.7 B. Public Policy Does Not Prevent Howick from Waiving Merit Protection. ¶29 Having  determined  that  Howick  was  covered  by  the protections of the Merit Protection Statute, we must now decide whether those protections may be forfeited by contract, waiver, or 7. This conclusion is consistent with our statement in Howick II that Howick s  job position is not listed among the positions specifically excluded from merit status.  See Howick II, 2009 UT App 334, ¶ 6, 222 P.3d 763. 20110848 CA 12 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. estoppel. Howick contends that permitting cities to contract around the Merit Protection Statute would undermine the important public policy it advances. ¶30 This  analysis  informed  the  district  court s  ruling.  It reasoned that  [a]llowing an exception to the statute [by contract, waiver, or estoppel] would vitiate the entire purpose behind the statute  .  .  .  ,  because  the  city  could  do  the  same  thing  with  any employee  .  .  .  .  This  could  effectively  end  merit  employment  as mandated by the legislature.  The court thus ruled, and Howick agrees,  that  the  document  she  signed,  coupled  with  her  job description  in  the  City s  personnel  manual,  offended  the  public policy expressed in the Merit Protection Statute. ¶31 The City contends that the district court erred in ruling that the language in sections 10 3 1105 and 10 3 1106 trumped all other arguments, including waiver and estoppel. ¶32 First,  the  City  argues  that  [a]ttorneys  are  subject  to  the strong public policy principle that the client may always terminate the  attorney client  relationship  at  the  client s  sole  discretion, relying on comment 4 to rule 1.16 of the Utah Rules of Professional Conduct. This argument  proves too much it would effectively nullify the Merit Protection Statute as applied to all attorneys based on a comment to a professional rule. Moreover, as Howick notes, competing  public  policy  weighs  against  permitting  government officials to discharge their staff counsel at will:  a lawyer for the government  may  have  a  legal  duty  to  question  the  conduct  of government officials and perform additional remedial or corrective actions  including  investigation and  prosecution.  Utah R. Prof l Conduct 1.13, cmt. 13a. ¶33 Second,  the  City  argues  that  [o]nly  where  a  statute embodies  public  policy  in  a  strong  sense  may  it  be  used  to invalidate a contract voluntarily entered into (and only where the contract  harms  the  public  in  general),   and  that  no  such  public policy considerations are present here. 20110848 CA 13 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. ¶34 People are generally free to bind themselves pursuant to any contract, barring such things as illegality of subject matter or legal incapacity.  Ockey v. Lehmer, 2008 UT 37, ¶ 21 n.12, 189 P.3d 51  (brackets,  citation,  and  internal  quotation  marks  omitted). Accordingly,  an enforceable contract can coexist with a statute that may conflict with its terms so long as the contract does not offend the public policy to which the statute gives voice.  Lee v. Thorpe, 2006 UT 66, ¶ 22, 147 P.3d 443.  For a contract to be void on the basis of public policy, there must be a showing free from doubt that the contract is against public policy.  Ockey, 2008 UT 37, ¶ 21 (citation and internal quotation marks omitted). Our supreme court in Ockey considered two factors in determining whether a contract was  against  public  policy.  The  first  was  whether  the  statute specifically declared contrary contracts to be void; the second was whether the contract offended public policy or harmed the public as a whole, as opposed to the contracting party only. Id. ¶¶ 19, 23. ¶35 With respect to the first factor, the City rightly observes that unlike many Utah statutes, the Merit Protection Statute contains no express  anti waiver  provision.  See,  e.g.,  Utah  Code  Ann.  §  19 3 319(7)(a)  (LexisNexis  2010)  ( An  agreement  .  .  .  requiring  the employee to waive benefits under [the Radiation Control Act] is void. ); id. § 34A 2 108(1) (LexisNexis 2011) ( [A]n agreement by an employee to waive the employee s rights under [the Worker s Compensation  Act]  is  not  valid. );  id.  §  35A 4 103(1)(a)  ( Any agreement  by  an  individual  to  waive,  release,  or  commute  his rights  to  benefits  [under  the  Utah  Employment  Security  Act]  is void. ); id. § 57 11 5(3) (LexisNexis 2010) (providing that a  right of rescission [under the Land Sales Practice Act] may not be waived by agreement ); id. § 61 1 108(2) (LexisNexis 2011) ( An individual may not waive a right or protection provided by [the Utah Uniform Securities  Act]  by  agreement  .  .  .  . ).  The  first  Ockey  factor  thus weighs in favor of permitting merit employees to contract away their merit protection. ¶36 The  second  factor  is  whether  the  contract  offends  public policy  or  harms  the  public  as  a  whole.  See  Ockey,  2008  UT  37, 20110848 CA 14 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. ¶¶ 21 23. As explained above, civil service systems generally, and merit protection statutes of the type at issue here specifically, were designed  to  end  the  patronage  practice   or  spoils  system   in government. In addition, merit protected government attorneys are likely  to  feel  greater  freedom  than  at will  attorneys  to  candidly advise their clients or take other actions as required by the Utah Rules of Professional Conduct. These protections benefit the public as a whole, not merely the protected employee. ¶37 However, the City argues that public policy as embodied in the  statute  has  recently  shifted.  In  2012  the  Utah  Legislature amended the Merit Protection Statute, apparently in response to cases recently decided by this court. See Utah Code Ann. § 10 3 1105 (LexisNexis 2012). The amendment represents a substantial expansion of the statute; the 2012 version of the statute contains 426 words, as compared to 178 words in the 2004 version and a mere 39  words  in  the  1998  version.  The  2012  version  also  adds approximately nine categories of excluded employees and permits a municipality to exempt up to five percent of its workforce from the protections of the statute. And, of relevance here, it excludes from merit protection an employee who has either  acknowledged in writing that the employee s employment status is appointed or at will  or  voluntarily waived the procedures required by Section 10 3 1106.   Id.  §  10 3 1105(2)(e).  These  amendments  took  effect after the district court had ruled and after opening briefs were filed in  this  appeal.  Although  the  City  did  not  argue  that  the  2004 amendment to the statute applied to Howick s claims, it does argue that the 2012 amendment controls. ¶38 We do not agree.  [W]e apply the law as it exists at the time of the event regulated by the law in question.  State v. Clark, 2011 UT 23, ¶ 13, 251 P.3d 829. Thus, matters of substance are governed by  the  law  in  effect  at  the  time  of  their  underlying  primary conduct (e.g., the conduct giving rise to a criminal charge or civil claim).  Id. ¶ 14. Matters of procedure are governed by the law in effect at the time of  the underlying procedural act (e.g., filing a motion or seeking an appeal).  Id. The Merit Protection Statute falls into the former category. This factor weighs against application of 20110848 CA 15 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. the amendment here. Further, our legislature has mandated that [a]  provision  of  the  Utah  Code  is  not  retroactive,  unless  the provision is expressly declared to be retroactive.  Utah Code Ann. § 68 3 3 (LexisNexis 2011). The legislature did not expressly declare the  2012  amendment  to  the  Merit  Protection  Statute  to  be retroactive. Thus, this factor also weighs against its application. ¶39 However,  our  courts  have  recognized  a  narrow, judge made exception to the retroactivity ban, allowing that  when the purpose of an amendment is to clarify the meaning of an earlier enactment,  the  amendment  may  be  applied  retroactively  in pending actions.  Clark, 2011 UT 23, ¶ 11 (quoting Department of Soc. Servs. v. Higgs, 656 P.2d 998, 1000 01 (Utah 1982)). The City maintains that this exception applies here. ¶40 As noted above, the 2012 amendment expanded the Merit Protection  Statute  to  426  words a  ten fold  increase  when compared to the 1998 version. The 2012 amendment added many exceptions to the statute s protections, including one for employees like Howick who waive its protections. Like exemptions for the administrative  assistants  of  elected  officials,  persons  whose  job descriptions  identify  their  positions  as  at will,  and  temporary employees, the exemption for those waiving merit protection did not appear in the 1998 or 2004 versions of the statute. Accordingly, the 2012 amendment  was not a mere clarification of the law; it was an affirmative addition of . . . new exemption[s] to the statute.  Salt Lake County v. Holliday Water Co., 2010 UT 45, ¶ 44, 234 P.3d 1105. ¶41 Therefore,  because  the  2012  amendment  of  the  Merit Protection Statute was substantive, was not expressly declared to be retroactive, and was not a mere clarification of the prior version of  the  statute,  it  may  not  be  applied  to  actions  taken  before  its passage. It therefore does not control this case. ¶42 But neither is the 2012 amendment irrelevant. Although it is inapplicable to this case,  we regard it  as a reflection of current legislative views on public policy.  Farmers New World Life Ins. Co. v. Bountiful City, 803 P.2d 1241, 1246 n.2 (Utah 1990). We can hardly 20110848 CA 16 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. agree that Howick has made  a showing free from doubt that the contract is against public policy,  see Ockey v. Lehmer, 2008 UT 37, ¶ 21, 189 P.3d 51, when current statutory law expressly authorizes the  contract,  see  Utah  Code  Ann.  §  10 3 1105(2)(e)  (LexisNexis 2012). While Utah may in the past  have had a consistent public policy against permitting municipalities to induce their employees to waive merit protection, it no longer does. On the contrary, our statutory law now expressly permits such waivers within stated limits. ¶43 In  sum,  neither  Ockey  factor  is  satisfied  here.  The  Merit Protection Statute does not specifically declare contrary contracts to be void, nor does this case present a showing free from doubt that  the  contract  offends  public  policy.  See  Ockey,  2008  UT  37, ¶¶  21,  23.  Accordingly,  the  Merit  Protection  Statute  did  not prohibit Howick from contracting away her merit protection. IV. Remand Is Required for Further Proceedings by the District Court and, If Appropriate, the Employee Appeals Board. ¶44 The  district  court  understandably  concluded  that  no contract,  waiver,  or  estoppel  could  circumvent  the  protections afforded  by  the  Merit  Protection  Statute.  It  therefore  did  not adjudicate those issues. But because we conclude that the Merit Protection Statute does not foreclose those defenses, we remand to the district court for plenary resolution of those issues. See Warne v. Warne, 2012 UT 13, ¶ 45, 275 P.3d 238; Uintah Basin Med. Ctr. v. Hardy, 2005 UT App 92, ¶ 20, 110 P.3d 168. ¶45 If the district court on remand rules in favor of the City s contract,  waiver,  or  estoppel  defenses  and  so  concludes  that Howick was an at will employee, it should proceed to dispose of the case as appropriate, inasmuch as  the Board lacks jurisdiction over the claims of non merit employees.  Howick II, 2009 UT App 334, ¶ 7, 222 P.3d 763. If, on the other hand, it rejects those defenses and concludes that Howick was a merit employee,  the Board is indeed  the  proper  forum  to  determine  whether  her  termination was justified.  Id. ¶ 8. 20110848 CA 17 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. CONCLUSION ¶46 The district court addressed all the issues necessitated by our  opinion  in  Howick  II.  It  properly  concluded  that  Howick s lawsuit  is  not  time barred  and  that  she  was  originally  a  merit employee covered by the Merit Protection Statute. However, based on  the  absence  of  an  anti waiver  provision  and  the  lack  of  a showing  free from doubt  that Utah public policy prohibits an employee in Howick s position from waiving the protections of the statute,  we  conclude  that  the  Merit  Protection  Statute  did  not preclude  Howick  from  contracting  away  her  rights  under  that statute. Accordingly, we reverse the district court s contrary ruling and remand for further proceedings.8 ORME, Judge (concurring): ¶47 I concur in the court s opinion but write separately to add a comment  about  the  role  of  public  policy  in  this  case.  The  lead opinion correctly concludes that Howick has not made  a showing free from doubt that the contract offends public policy.  See supra ¶ 43. I agree, but I wish to emphasize that, at least in my view, we can so conclude largely because of the unique facts of this case. Howick was not an unsophisticated public employee but rather was  a  seasoned,  experienced  attorney  who  can  be  presumed  to have  known  exactly  what  she  was  doing  in  entering  into  the contract. Indeed, as a key attorney for the City, she should have alerted her client, who also happened to be her employer, to the possibility that the contract was illegal if she honestly thought that it was. My view about the public policy implications of a contract 8. Given our resolution of these issues, we need not address the issues  presented  in  Howick s  cross appeal  and  her  attempt  to challenge the ruling of the Board. See State v. Carter, 776 P.2d 886, 888 (Utah 1989). 20110848 CA 18 2013 UT App 218 Howick v. Salt Lake City Corp. like the one Howick signed would be very different if she were a less sophisticated, less well educated employee. 20110848 CA 19 2013 UT App 218

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.