Laborers Local 236, AFLO-CIO v. Walker, No. 13-3193 (7th Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Wisconsin’s Act 10 significantly changed Wisconsin public‐sector labor law: it prohibited government employers from collectively bargaining with their general employees (not public safety employees) over anything except base wages and precluded general‐employee unions from using automatic payroll deductions and fair‐share agreements. Act 10 mandated that general‐employee unions submit to a recertification election every year (instead of remaining certified indefinitely) and certification requires affirmative votes from an absolute majority of the bargaining unit, not just those voting. Public‐employee unions and an individual union member sued, claiming that these changes infringe their First Amendment petition and association rights and deny union members the equal protection of the laws. The district court rejected the challenges. The Seventh Circuit, having previously held that Act 10’s prohibition on payroll deductions did not violate the First Amendment and that Act 10’s distinction between public safety and general employees was viewpoint‐neutral, affirmed. The court concluded that the law does not implicate the First Amendment and applied rational basis review. Its limitations on the scope of statutory collective bargaining are rationally related to a legitimate government interest: promoting flexibility in state and local government budgets by providing public employers more leverage in negotiations.

Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 13 3193  LABORERS LOCAL 236, AFL CIO, et al.,  Plaintiffs Appellants,  v.  SCOTT WALKER, Governor of Wisconsin, et al.,  Defendants Appellees.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Western District of Wisconsin.  No. 11 cv 462 wmc   William M. Conley, Chief Judge.  ____________________  ARGUED FEBRUARY 24, 2014   DECIDED APRIL 18, 2014  ____________________  Before FLAUM and ROVNER, Circuit Judges, and KENDALL,  District Judge.ï ª  FLAUM, Circuit Judge. This case raises more challenges to  the  constitutionality  of  Wisconsin s  Act  10,  which  we  last  addressed in Wisconsin Education Association Council v. Walk er, 705  F.3d  640 (7th Cir.  2013) ( WEAC ). Act 10  made sig                                                   ï ª Of the Northern District of Illinois, sitting by designation.  2  No. 13 3193  nificant  changes  to  Wisconsin  public sector  labor  law:  it  prohibited government employers from collectively bargain ing with their general employees over anything except base  wages,  made  it  more  challenging  for  general employee  un ions  to  obtain  certification  as  exclusive  bargaining  agents,  and  precluded  general employee  unions  from  using  auto matic  payroll  deductions  and  fair share  agreements.  The  plaintiffs,  two  public employee  unions  and  an  individual  union member, argue that these changes infringe their First  Amendment petition and association rights. They also argue  that Act 10 denies union members the equal protection of the  laws.   The  district  court  rejected  the  plaintiffs   constitutional  theories and granted judgment in Wisconsin s favor. We af firm.  I. Background  Prior  to  2011,  Wisconsin  granted  broad  protections  and  privileges  to  public sector  unions.  Under  the  State  Employ ment  Labor  Relations  Act  and  the  Municipal  Employment  Relations Act, state and municipal employers were obligated  to bargain in good faith with employee representatives over  a wide range of subjects, including wages and conditions of  employment.  Unions  could  petition  the  Wisconsin  Employ ment Relations Commission for an election to certify the un ion  as  the  employees   exclusive  bargaining  agent;  certifica tion required only a simple majority of those voting, and the  union remained certified until thirty percent of the employ ees  in  the  bargaining  unit  petitioned  for  a  decertification  election.  Unions  were  also  permitted  to  negotiate  fair share   agreements  requiring  nonunion  employees  to  pay  a  portion of the costs associated with the collective bargaining  No. 13 3193  3 process.  In  addition,  unions  could  utilize  the  state  and  mu nicipal payroll systems to automatically collect membership  dues.   Much  of  that  changed  when  the  Wisconsin  legislature  passed  the  budget  repair  bill   known  as  Act  10.  See  Wis.  Act  10,  2011 12  Leg.,  Jan.  2011  Spec.  Sess.  (Wis.  2011).  The  Act  divided  Wisconsin  state  and  municipal  employees  into  two  categories:  public  safety  employees,   which  includes  police officers, firefighters, deputy sheriffs, county traffic po lice  officers,  state  troopers,  and  state  motor  vehicle  inspec tors; and  general employees,  i.e., everyone else. See Act 10  §§ 214, 216, 268, 272.1 Public safety employees, and their un ions, continue to enjoy the protections and privileges of Wis consin s preexisting scheme.   General employees, on the other hand, became subject to  Act 10 s various restrictions. To begin with, the Act reduced  state and municipal employers  collective bargaining obliga tions with respect to these employees. Public employers are  still  required  to  collectively  bargain  with  their  general  em ployees  over  base wage  increases  (though  such  increases  cannot exceed a change in the Consumer Price Index). After  Act 10, however, state and local employers are no longer re quired to bargain over anything else. See Act 10 §§ 210, 245,  262, 314. And in addition to limiting the scope of obligatory  bargaining, Act 10 separately prohibited municipal employ                                                   1 Shortly after Act 10 s enactment, the Wisconsin legislature passed Act  32, which reinstated the collective bargaining rights of certain municipal  transit  employees.  See  Wis.  Act  32,  2011 12  Leg.,  2011 12  Sess.  (Wis.  2011). However, this modification does not affect the analysis in the pre sent case.  4  No. 13 3193  ers  from  collectively  bargaining  with  their  general  employ ees about non wage issues. Act 10 § 169.   Further,  Act  10  mandated  that  general employee  unions  submit to a recertification election every year (instead of al lowing unions to remain certified indefinitely). Certification  now requires affirmative votes from an absolute majority of  all  employees  in  the  bargaining  unit,  not  just  those  voting.  Act  10  §§ 242,  289.  Act  10  also  barred  state  and  municipal  employers  from  deducting  union  dues  from  their  general  employees  earnings. Act 10 §§ 227, 298. Finally, the Act pre vented unions from imposing fair share agreements on gen eral employees. Act 10 §§ 213, 219, 267.  We  have  already  rejected  one  challenge  to  Act  10 s  con stitutionality. In WEAC, we held that Act 10 s prohibition on  payroll deductions did not violate the First Amendment. We  found  that  the  unions   previous  use  of  the  payroll  system  was  the  equivalent  of  the  state  subsidizing  the  unions   speech; accordingly, we reasoned that Wisconsin was free to  withdraw this subsidy from certain groups so long as it did  so on a viewpoint neutral basis. WEAC, 705 F.3d at 645. And  we concluded that Act 10 s distinction between public safety  and general employees was, in fact, viewpoint neutral. Id. at  648.  The WEAC plaintiffs also raised an equal protection chal lenge to Act 10 s limitations on  statutory collective bargain ing, its stricter recertification requirements, and the payroll deduction prohibition. They argued that Act 10 s distinction  between  public  safety  and  general  employees along  with  how  the  law  classified  particular  employees denied  the  general employees equal protection. Id. at 653. However, be cause Act 10 did not employ a suspect classification, and be No. 13 3193  5 cause we found that none of the three challenged provisions  implicated  a  fundamental  right,  we  applied  rational basis  review.  Id.  The  law s  distinction  between  public  safety  and  general  employees  held  up  under  this  standard.  Id.  at  654 57.  At  this  litigation s  outset,  the  plaintiffs two  general employee  unions  that  represent  city  of  Madison  and  Dane  County  employees,  and  an  individual  union  member raised  arguments  similar  to  those  asserted  in  WEAC.  (For  ease of reference, we ll call all three plaintiffs  the unions. )  But the unions also pled other  First Amendment and Equal  Protection  Clause  theories  unique  to  this  case.  Finding  that  these arguments failed to state a constitutional violation, the  district court granted Wisconsin s motion for a judgment on  the pleadings. See Laborers Local 236 v. Walker, No. 11 cv 462 wmc,  2013  WL  4875995  (W.D.  Wis.  Sept.  11,  2013).  The  un ions appeal.   II. Discussion  In  evaluating  the  state s  motion  for  judgment  on  the  pleadings  under  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  12(c),  a  court must determine whether  the complaint sets forth facts  sufficient  to  support  a  cognizable  legal  theory.   Scherr  v.  Marriott Int l, Inc., 703 F.3d 1069, 1073 (7th Cir. 2013). On ap peal, we answer this question de novo. Id.   We  begin,  however,  with  statutory  interpretation.  The  two  sides  have  a  fundamental  disagreement  about  Act  10 s  effect  upon  municipal  employees   collective bargaining  rights.  Because  our  Article  III  jurisdiction  over  most  of  the  unions   claims  depends  on  the  outcome  of  this  dispute,  we  must settle it before proceeding to the merits.  6  No. 13 3193  A. The meaning of Wis. Stat. § 66.0508(1m)  As  discussed  above,  Act  10  altered  Wisconsin s  public sector collective bargaining law in more than one way. First,  the Act amended the State Employment Labor Relations Act,  Wis. Stat. § 111.81 et seq. ( SELRA ), and the Municipal Em ployment Relations Act, Wis. Stat. § 111.70 et seq. ( MERA ),  to only require state and municipal employers to collectively  bargain  with  their  general  employees  over  base wage  in creases. See Act 10 §§ 210, 262. In addition, however, § 169 of  the Act created a new code section, Wis. Stat. § 66.0508, titled  Collective  bargaining.   This  new  section  reads  in  relevant  part:  (1)  In  this  section,  local  governmental  unit   has the meaning given in s. 66.0506(1).[2]  (1m) Except as provided under subch. IV of ch.  111  [the  amended,  post Act  10  MERA],  no  lo cal governmental unit may collectively bargain  with its employees.  (2) If a local governmental unit has in effect on  June 29, 2011, an ordinance or resolution that is  inconsistent  with  sub.  (1m),  the  ordinance  or  resolution  does  not  apply  and  may  not  be  en forced.                                                    2  Wis.  Stat.  § 66.0506(1)  defines  local  governmental  unit   as  any  city,  village, town, county, metropolitan sewerage district, long term care dis trict, transit authority  ¦ local cultural arts district  ¦ or any other politi cal  subdivision  of  the  state,  or  instrumentality  of  one  or  more  political  subdivisions  of  the  state.   This  definition  tracks  MERA s  definition  of  municipal  employer,   see  Wis.  Stat.  §  111.70(1)(j),  and  we  follow  the  parties  lead in using the terms interchangeably.   No. 13 3193  7 ¦  Wis. Stat. § 66.0508.   The unions point  to (1m) as the source  of their  constitu tional troubles. They argue that this language prohibits mu nicipal  employers  from  collectively  bargaining  with  their  general employees about anything other than base wages even  if  the  employers  want  to  bargain  outside  of  MERA s  statutory framework. For example, the city of Madison, act ing  as  an  amicus  curiae,  tells  us  that  it  voluntarily  engaged  in collective bargaining with its employees in the 1950s, be fore Wisconsin established statutory collective bargaining in  1959.  Amicus  Br.  1.  Madison  and  the  unions  read  § 66.0508(1m)  to  now  bar  the  city  from  negotiating  these  kinds of agreements with its general employees. See id. ( Act  10 actually strips municipalities of the primary tool used for  decades  to  craft  tight  budgets  and  maintain  positive  rela tions with their employees. ).  Wisconsin, to the contrary, urges us to read § 66.0508(1m)  more narrowly. The state claims that the provision incorpo rates  the  definition  of  collective  bargaining   set  forth  in  MERA:  the performance of the mutual obligation of a mu nicipal  employer  ¦  and  the  representative  of  its  municipal  employees in a collective bargaining unit, to meet and confer  at  reasonable  times,  in  good  faith,  with  the  intention  of  reaching an agreement  ¦ with respect to wages for general  employees.   Wis.  Stat.  § 111.70(1)(a).  Thus,  Wisconsin  ar gues:  in the context of Wis. Stat. § 66.0508(1m),  col lective  bargaining   means  only  the  statutorily created  mutual obligation  of a municipal em 8  No. 13 3193  ployer  and  a  bargaining  unit  representative  to  negotiate a labor agreement.  ¦ In other words,  collective  bargaining   in  Wis.  Stat.  § 66.0508(1m)  is  an  act  of  legislative  grace  ¦ .  As  a  result,  Wis.  Stat.  § 66.0508(1m)  merely  prohibits  statutory  collective  bargaining  for  general  municipal  employees  outside  of  MERA.  Appellees  Br. 14 15.  Wisconsin s interpretation comes as a surprise to the un ions and to us for it would mean that Madison and other  local governments are still free to sit down at the table with  their  general  employees  and  bargain  collectively  over  any thing  they  like.  But  if  that  is  so,  then  the  constitutional  right   the  unions  think  Act  10  infringes  is  actually  un touched by the Act. Most of the unions  constitutional claims  derive  from  the  fact  that,  in  their  view,  Act  10  precludes  their  employers  from  even  voluntarily  bargaining  with  them. So if Wisconsin s interpretation is correct, then the un ions  have  nothing  to  complain  about and  there  would  be  no  case  or  controversy   for  us  to  resolve.  See  Wis.  Envtl.  Decade,  Inc.  v.  State  Bar  of  Wis.,  747  F.2d  407,  410  (7th  Cir.  1984)  ( Federal  courts  established  pursuant  to  Article  III  of  the Constitution do not render advisory opinions. ).  However,  we  find  the  unions   interpretation  of  § 66.0508(1m)  more  plausible.  Wisconsin  contends  that  the  provision  merely  prohibits  statutory  collective  bargaining  for  general  municipal  employees  outside  of  MERA.   Yet  Wisconsin uses the term  statutory collective bargaining  to  refer  to  the  collective bargaining  obligations  imposed  on  municipal  employers  under  MERA.  Taken  literally,  Wiscon No. 13 3193  9 sin is saying that Act 10 prohibits municipal employers from  collectively  bargaining  under  MERA  outside  of  MERA.  We  cannot figure out what this command would mean.  Perhaps  what  Wisconsin  means  to  say  is  that  § 66.0508(1m) s  only  effect  is  to  obligate  municipalities  to  collectively  bargain  with  their  general  employees  to  the  ex tent  set  forth  in  MERA.  If  that  is  the  case,  though,  then  § 66.0508(1m)  is  entirely  redundant.  Other  provisions  of  MERA as amended already make explicit the newly lim ited  scope  of  the  municipalities   statutory  obligation.  See  Wis.  Stat.  § 111.70(1)(a)  (giving  the  definition  of  collective  bargaining  quoted above); id. § 111.70(4)(mb) (listing  [a]ny  factor or condition of employment except wages  as a  pro hibited subject[] of bargaining  under MERA with respect to  general employees). And Wisconsin law follows the general  rule  of  statutory  interpretation  that  [s]tatutory  language  is  read where possible to give reasonable effect to every word,  in  order  to  avoid  surplusage.   State  ex  rel.  Kalal  v.  Circuit  Court for Dane Cnty., 681 N.W.2d 110, 124 (Wis. 2004).  In the absence of an authoritative interpretation from the  Wisconsin Supreme Court,3 we must interpret § 66.0508(1m)  as  we  think  the  state s  highest  court  would  construe  it.  Brownsburg Area Patrons Affecting Change v. Baldwin, 137 F.3d                                                    3  Act  10 s  collective bargaining  limitations  have  been  challenged  in  the  Wisconsin  state  courts.  So  far,  none  of  the  decisions  have  addressed  § 66.0508(1m)  specifically.  See  Madison  Teachers,  Inc.  v.  Walker,  No.  11CV3774, 2012 WL 4041495 (Wis. Cir. Ct. Sept. 14, 2012), certified to the  Wis.  Sup.  Ct. by  No. 2012AP2067, 2013 WL  1760805 (Wis.  Ct.  App.  Apr.  25, 2013), petition to certify granted by 839 N.W.2d 619 (Table) (Wis. 2013);  Wis. Law Enforcement Ass n v. Walker, No. 12CV4474 (Wis. Cir. Ct. Oct. 23,  2013).  10  No. 13 3193  503, 507 (7th Cir. 1998). Wisconsin law requires courts to  fo cus  primarily  on  the  language  of  the  statute,   as  Wisconsin  courts  assume  that  the  legislature s  intent  is  expressed  in  the statutory language.  State ex rel. Kalal, 681 N.W.2d at 124.  Therefore,  giving  effect  to  § 66.0508(1m) s  plain  language,  we  interpret  the  provision  to  prohibit  municipal  employers  from  reaching  binding  agreements  with  their  general  em ployees on a collective basis, if the agreement concerns any thing other than the employees  base wages.  B. The First Amendment  Having  concluded  that  Act  10  is  as  sweeping  as  the  unions  believe,  we  can  now  address  the  merits  of  their  constitutional  claims.  The  unions  articulate  several  theories  attacking Act 10 under the First Amendment. However, they  are imprecise  in their framing. As  best we  can tell, they are  making  two  distinct  claims:  first,  that  the  collective bargaining  prohibition  just  discussed § 68.0508(1m) violates their members  rights to petition the government for  redress  of  grievances,  and  second,  that  Act  10 s  various  restrictions,  in  their  cumulative  effect,  violate  their  associational rights. Although the district court analyzed the  theories together as a single claim of a violation of the right  to  associate,  assemble  and  express  their  views  in  concert,   Laborers Local 236, 2013 WL 4875995, at *2, we find it helpful  to  address  the  petition  and  association  arguments  separately.  1. The Petition Clause  We begin our First Amendment analysis by emphasizing  that § 66.0508(1m) does not proscribe any conduct by the un ions themselves. It does  not  prohibit the unions  from  form No. 13 3193  11 ing.  It  does  not  forbid  them  from  meeting.  Nor  does  it  pre vent the unions from advocating on behalf of their members  in any way they see fit.  Instead,  the  collective bargaining  restriction  acts  upon  government  employers.  The  statute  tells  these  employers  that  they  may  not  enter  into  binding  agreements  with  their  em ployees on a collective basis about anything other than base  wages.  Thus,  as  the  district  court  recognized,  [u]nder  Act  10,  general  employees  remain  free  to  associate  and  repre sented  employees  and  their  unions  remain  free  to  speak;  municipal  employers  are  simply  not  allowed  to  listen.   La borers  Local  236,  2013  WL  4875995,  at  *5.  We  agree  with  the  district  court  that  under  Supreme  Court  precedent,  such  a  law is constitutional.  There are two cases on point. The first is Smith v. Arkan sas  State  Highway  Employees,  Local  1315,  441  U.S.  463  (1979)  (per  curiam).  In  Smith,  the  Arkansas  State  Highway  Com mission refused to recognize employee grievances filed by a  union on behalf of its members. Instead, the Commission on ly considered grievances filed by the employees themselves.  Id. at 463. The union argued that the Commission s practice  of  bypassing the union  violated the First Amendment be cause it denied the unions the ability to effectively represent  their members. Id. at 463 64.  The Supreme Court disagreed. It reasoned that the Con stitution s  protection  of  speech  and  petition  provides  no  guarantee that a speech will persuade or that advocacy will  be effective.  Id. at 464 65. Accordingly, the Court held,  the  First  Amendment  does  not  impose  any  affirmative  obliga tion on the government to listen, to respond or, in this con text, to recognize the association and bargain with it.  Id. at  12  No. 13 3193  465.  Smith s  analysis  accorded  with  precedent  from  our  cir cuit holding that state entities have no constitutional duty to  engage  in  collective  bargaining.  See  Hanover  Twp.  Fed n  of  Teachers Local 1954 v. Hanover Cmty. Sch. Corp., 457 F.2d 456,  461  (7th  Cir.  1972);  Indianapolis  Educ.  Ass n  v.  Lewallen,  1969  WL 11147, at *2 (7th Cir. 1969).  The  unions acknowledge that  Smith prevents  them from  claiming an entitlement to a mandated collective bargaining  procedure or to any response from the state at all. But the  unions  argue  that  Act  10  goes  one  step  further  than  the  withdrawal  of  previously  existing  labor  protections:  as  dis cussed  above,  § 66.0508(1m)  precludes  state  employers  from  engaging  in  collective  binding  negotiations  over  anything  but wages. The unions maintain that Wisconsin cannot con stitutionally  deny  municipal  employers  their  ability  to  choose  whether  to  listen.   In  short,  the  unions  claim  a  First  Amendment  right  to  ask  their  public  employers  to  bargain,  knowing  that  the  employers  could  (but  need  not)  accept  their invitation.  This  argument  is  foreclosed  by  the  second  Supreme  Court case on point, Minnesota State Board for Community Col leges v. Knight, 465 U.S. 271 (1984). Knight concerned a Min nesota statutory scheme that divided public employees into  bargaining  units  and  allowed  each  unit  to  designate  an  ex clusive representative. Id. at 273 74. The state employer was  required to  meet and negotiate  with that representative on  a host of specific matters that the law considered terms and  conditions of employment (a process the Court described as  mandatory  bargaining ).  Id.  at  274.  But  the  Minnesota  law  also  granted  professional  employees  the  right  to  meet  and  confer   with  their  employers  about  other  employment No. 13 3193  13 related  matters  (called  nonmandatory  subjects ).  Id.  The  meet and confer process, unlike the meet and negotiate pro cess, did not require the employer to negotiate in good faith  to reach an agreement. Id. However, if a particular bargain ing  unit  had  designated  an  exclusive  representative  for  the  meet and negotiate  process,  the  law,  in  turn,  prohibited  the  employer  from  participating  in  either  process  with  anyone  other than that representative. Id. at 274 75. This meant that  [i]f  professional  employees  forming  an  appropriate  bar gaining  unit  [had]  selected  an  exclusive  representative  for  mandatory  bargaining,  their  employer  [could]  exchange  views  on  nonmandatory  subjects  only  with  the  exclusive  representative.  Id. at 273. In Knight, faculty instructors who did not wish to join the  union serving as their bargaining representative argued that  Minnesota s  restriction  on  participation  in  the  nonmanda tory subject  exchange  process   violated  their  First  Amend ment rights. Id. The Supreme Court rejected the instructors   claim.  The  Court  explained,  as  it  had  in  Smith,  that  [n]othing  in  the  First  Amendment  or  in  this  Court s  case  law  interpreting  it  suggests  that  the  rights  to  speak,  associ ate,  and  petition  require  government  policymakers  to  listen  or  respond  to  individuals   communications  on  public  is sues.   Id.  at  285.  And nothing  about  the  plaintiffs   status  as  public employees, the Court continued, gave them a greater  entitlement to a receptive audience or any audience at all with  the  state.  Id.  at  286 87.  Accordingly,  the  Court  reaf firmed the principle from Smith, and held that the instructors  have no constitutional right to force the government to lis ten to their views.  Id. at 283, 286 87. 14  No. 13 3193  The fact that the Supreme Court applied Smith s holding  to  the  distinct facts in Knight  directs  our outcome here.  The  unions   complaint  is  that  Act  10  bars  Wisconsin  public  em ployers  from  voluntarily  entering  into  binding  negotiations  with a group of employees. But that was the case in Knight as  well.  Under  the  Minnesota  statutory  scheme,  when  it  came  to  the  formal  meet and negotiate  and  meet and confer  pro cesses,  state  community  colleges  were  prohibited  from  lis tening  to  the  faculty  instructors  individually.  Id.  at  274 75.  Yet  the  Court  was  untroubled,  reasoning  that  Minnesota  has simply restricted the class of persons to whom it will lis ten in its making of policy.  Id. at 282. True, the Knight opinion emphasized that while individ ual instructors could  not utilize the meet and negotiate and  meet and confer processes, nothing prevented the employer  from  listening  to  the  excluded  instructors  in  a  less  formal  setting. See id. at 276 77 & n.4 ( [T]he prohibition on the em ployer s holding  meet and confer  sessions with anyone but  the exclusive representative has been understood to bar only  a  certain  type  of  formal  exchange,  not  other  exchanges  of  views. ). The present situation is no different in this regard.  Nothing in Wis. Stat. § 66.0508(1m), or Act 10 generally, pre cludes  the  unions  or  their  members  from  expressing  their  views  to  their  municipal  employer  or  from  trying  to  per suade  the  employer  to  adopt  a  particular  policy.  In  fact,  since  Act  10 s  enactment,  some  local  employers  and  unions  have collaborated informally in order to make changes in the  workplace. See Milwaukee, Wis., Code of Ordinances § 340 3(2)(a) (requiring Milwaukee s department of employee rela tions  to  [m]eet  and  confer  with  employees  and  employee  groups,  including  currently  and  previously certified  em ployee groups, for the purpose of communicating, soliciting  No. 13 3193  15 and exchanging information, views, ideas and interests con cerning  wages,  hours,  and  other  conditions  of  employ ment );  Steven  Greenhouse,  Wisconsin s  Legacy  for  Unions,  N.Y. Times, Feb. 22, 2014, at BU1 (describing how a teachers   union  in  Racine  held  nearly  30  meetings technically  not  bargaining  sessions with district officials,   who ultimately  agreed to incorporate terms that had previously been in the  teachers   contracts  into  a  district  handbook  on  school  poli cies).  The  unions,  ignoring  Knight,  assert  that  [t]he  ability  of  municipal employees to engage in the activity of bargaining  collectively  with  their  employers,  in  the  hope  of  reaching  a  voluntary agreement regarding their wages and other condi tions  of  employment,  is  a  fundamental  right.   Reply  Br.  2.  The  unions  further  aver  that  both  the  Supreme  Court  and  our  court  have  long  recognized  that  the  Constitution  pro tects this right, citing language from NLRB v. Jones & Laugh lin  Steel  Corp.,  301  U.S.  1,  33 34  (1937),  Amalgamated  Utility  Workers  v.  Consolidated  Edison  Co.  of  New  York,  309  U.S.  261,  263 64 (1940), Thomas v. Collins, 323 U.S. 516, 534 (1945), and  McLaughlin  v.  Tilendis,  398  F.2d  288,  288 89  (7th  Cir.  1968).  There are three problems with this assertion. First, two of the  cases  the  unions  cite Jones  &  Laughlin  and  Amalgamated  Utility  Workers involved  private  employers.  So  the  right   the Court was referring to in those cases could not have been  constitutional.  E.g.,  The  Civil  Rights  Cases,  109  U.S.  3,  17 18  (1883). Second,  the  relevant  discussion  in  each  case  stands  only  for  the  proposition unquestioned  by  Wisconsin  and  the  district  court that  individuals  have  a  right  (constitu tional  or  otherwise)  to  associate  together  in  a  union,  to  dis cuss matters pertaining to union membership, to select their  own  representatives,  and  to  attempt  to  use  their  collective  16  No. 13 3193  weight to advocate for change. None of those cases establish  what  the  unions  assert  here:  that  they  have  a  constitutional  entitlement  to  an  opportunity  to  collectively  bargain  with  the  state.  And  we  find  the  unions   contention  that  this  is  a  long standing fundamental right difficult to square with the  fact  that  several  states  have  prohibited  public sector  collec tive bargaining over at least some topics.4  We are also skeptical that this right could be recognized  going  forward.  Again,  the  unions  say  that  they  are  entitled  to an opportunity to engage in voluntary collective bargain ing  with  their  state  employers  in  the  hope  of  reaching  an  agreement.  How  would  that  right  operate  in  practice?  The  unions  contend  that  a  state  may  not  statutorily  bar  local  government  employers  from  collectively  negotiating  with  their  employees.  But  what  if  the  employer  itself say,  a  school  district adopted  a  written  policy  that  it  would  no  longer collectively bargain?5 What if the district administra                                                   4  See,  e.g.,  N.C.  Gen.  Stat.  § 95 98  (declaring  any  agreement  or  contract  between  a  state  or  local  government  unit  and  an  employee  bargaining  agent to be illegal) (enacted 1959); Va. Code § 40.1 57.2 (prohibiting any  state  or  local  government  unit  from  collective  bargaining  with  its  em ployees on any subject) (enacted 1993); Ind. Code 20 29 6 4.5 (prohibiting  school employers from collectively bargaining over anything other than  salary,  wages,  and  salary   and  wage related  fringe  benefits)  (enacted  2011).  See  generally  Martin H.  Malin,  Does  Public  Employee  Collective  Bar gaining Distort Democracy? A Perspective from the United States, 34 Comp.  Lab.  L.  &  Pol y  J.  277  (2013)  (describing  these  and  other  state  laws  and  court  decisions  prohibiting  or  limiting  public sector  collective  bargain ing).  5  We  note  that  this  was  the  case  (analogously)  in  Smith:  the  Arkansas  State Highway Commission  adopted  the grievance procedure at issue,  under  which  the  Highway  Commission  [would]  not  consider  an  em ployee s grievance  unless the employee submitted it directly to the Ar No. 13 3193  17 tor consistently declined to sit down at the negotiating table?  Or  simply  refused  to  take  the  union s  calls?  Surely  the  line  between  constitutionality  and  unconstitutionality  is  not  drawn  according  to  how  open  a  state  decisionmaker  is  to  what  you  have  to  say.  Without  a  principle  to  delineate  the  amount  of  solicitude  the  Constitution  requires  of  state  offi cials, the federal courts should steer clear.  Public officials at  all  levels  of  government  daily  make  policy  decisions  based  only on the advice they decide they need and choose to hear.  To  recognize  a  constitutional  right  to  participate  directly  in  government policymaking would work a revolution in exist ing governmental practices.  Knight, 465 U.S. at 284.   We therefore conclude that Act 10 s prohibition on collec tive bargaining does not run afoul of the Petition Clause.   2. Right of association  We  next  address  whether  Act  10 s  provisions,  in  their  cumulative  effect,  violate  the  unions   associational  rights.  The  freedom  of  association  is  implicit  in  the  First  Amend ment s protections. E.g., NAACP v. Button, 371 U.S. 415, 430  (1963);  Rumsfeld  v.  Forum  for  Academic  &  Institutional  Rights,  Inc.,  547  U.S.  47,  68  (2006)  ( FAIR )  ( The  reason  we  have  extended  First  Amendment  protection  in  this  way  is  clear:  The  right  to  speak  is  often  exercised  most  effectively  by  combining one s voice with the voices of others. ). The gov ernment  might  burden  this  right  in  a  number  of  ways:  for  instance,  by  punishing  group  membership,  see  Elfbrandt  v.  Russell,  384  U.S.  11,  16 18  (1966),  interfering  in  the  group s  internal  affairs,  see  Roberts  v.  United  States  Jaycees,  468  U.S.                                                    kansas State Highway Department. Ark. State Highway Emps. Local 1315 v.  Smith, 459 F. Supp. 452, 453 55 (E.D. Ark. 1978), rev d, 441 U.S. 463 (1979).  18  No. 13 3193  609, 622 23 (1984), or distorting the group s message, see Boy  Scouts of America v. Dale, 530 U.S. 640, 648 (2000).  The  unions  cannot  claim  that  Act  10  does  any  of  those  things. As we said before, nothing in Act 10 prohibits unions  from forming, meeting, or organizing. To the contrary, Wis consin  affirmatively  protects  these  activities.  See  Wis.  Stat.  § 111.70(2)  ( Municipal  employees  have  the  right  of  self organization,  and  the  right  to  form,  join,  or  assist  labor  or ganizations,  to  bargain  collectively  through  representatives  of  their  own  choosing,  and  to  engage  in  lawful,  concerted  activities  for  the  purpose  of  collective  bargaining  or  other  mutual aid or protection. ). None of Act 10 s provisions dis advantage  employees  who  choose  to  join  a  union.  Act  10  does  not  tell  unions  how  to  conduct  their  internal  affairs.  And  as  we  emphasized  in  WEAC,  Act  10  places  no  limita tions on the speech of general employee unions, which may  continue speaking on any topic or subject.  705 F.3d at 646.   Instead,  the  unions  complain  that  Act  10 s  various  re strictions  and  obstacles  make  it  more  difficult  for  them  to  accomplish  what  they  were  formed  to  do:  represent  their  members   interests  through  the  collective bargaining  pro cess.  The  unions  argue  that  public  employees  will  find  the  prospect  of  joining  far  less  appealing  now  that  general employee unions can only negotiate agreements about their  base  wages  (and  even  then,  only  to  the  extent  of  a  cost of living  increase).  In  the  unions   view,  this  diminished  sup port exacerbated  by  Act  10 s  stringent  recertification  re quirements, its prohibition on automatic payroll deductions,  and its prohibition on fair share agreements will necessari ly  undermine  the  ability  of  the  labor  organization  to  con tinue to function.  Appellants  Br. 21.  No. 13 3193  19 But  the  First  Amendment  does  not  require  the  state  to  maintain  policies  that  allow  certain  associations  to  thrive.  For  the  most  part,  [t]he  Bill  of  Rights  enshrines  negative  liberties.  It  directs  what  government  may  not  do  to  its  citi zens, rather than what it must do for them.  WEAC, 705 F.3d  at  645.  Again,  Act  10  only  acts  upon  the  state.  The  law s  changes  prevent  public  employers  from  acting  in  certain  ways, or adopting certain procedures, that were once benefi cial  to  Wisconsin  public sector  unions  and  their  members.  We take the plaintiffs  point that Act 10 will likely have the  effect  of  making  things  more  challenging  for  general employee  unions.  Cf.  Smith,  441  U.S.  at  465 66  (assuming  that the Highway Commission s policy of refusing to recog nize union submitted grievances  tends to impair or under mine if only slightly the effectiveness of the union in rep resenting  the  economic  interests  of  its  members   (footnote  omitted)).  But this type of  impairment  is not one that the  Constitution prohibits.  Id. at 466.6  The unions protest that they are an expressive association  whose  core  purpose  is  to  bargain  with  state  employers  on  their  employees   behalf.  By  enacting  laws  that  prevent  the  unions  from  accomplishing  this  purpose,  the  unions  argue,                                                    6 The Supreme Court has  held laws unconstitutional that require disclo sure of membership lists for groups seeking anonymity  on the grounds  that  these  laws  made  group  membership  less  attractive,  raising  the  same  First  Amendment  concerns  about  affecting  the  group s  ability  to  express its message.  FAIR, 547 U.S. at 69 (citing Brown v. Socialist Work ers  74 Campaign Comm. (Ohio), 459 U.S. 87, 101 02 (1982)). But there is a  significant difference between a law that  makes group membership less  attractive  because it opens the group s members up to harassment and  retaliation  and  a  law  that  makes  membership  less  appealing  solely  by  decreasing its utility.  20  No. 13 3193  Wisconsin  has  weakened  their  association  to  a  devastating  extent.  But  that  simply  is  not  how  the  First  Amendment  works.  An  organization  cannot  come  up  with  an  associa tional  purpose even  a  purpose  that  involves  speech and  then  require  support  from  the  state  in  order  to  realize  its  goal.  In  Smith,  the  Supreme  Court  observed  that  [f]ar  from  taking steps to prohibit or discourage union membership or  association,  all  that  [the  state]  has  done  in  its  challenged  conduct is simply to ignore the union. That it is free to do.   441 U.S. at 466. The same holds true here. The unions cannot  wield the First Amendment to force Wisconsin to engage in  a dialogue or continue the state s previous policies. For this  reason,  none  of  Act  10 s  proscriptions individually  or  cu mulatively infringe the unions  associational rights.  C. The Equal Protection Clause  Finally,  the  unions  invoke  the  Equal  Protection  Clause.  Their claim tries a different angle from the one we rejected in  WEAC.  There,  the  issue  was  Act  10 s  distinction  between  public safety and general employees. Here, the unions argue  that  Act  10 s  collective bargaining  rules  impermissibly  dis advantage  represented  employees,   i.e.,  employees  who  choose to express their grievances by joining a union, as op posed  to  individual  employees,   those  who  prefer  to  go  it  alone.7                                                    7 On appeal, the unions also argue that Act 10 treats labor organizations  differently than other organizations. Specifically, they point out that the  Act s  prohibition  on  collective  bargaining  applies  only  to  organizations  made up of employees. See Wis. Stat. § 66.0508(1m). They suggest that, in  theory, municipal employers are still free to bargain with other kinds of  No. 13 3193  21 Government  line drawing  that  does  not  infringe  a  fun damental right and is not based on a suspect classification is  subject only to rational basis review. FCC v. Beach Commcʹns,  Inc.,  508  U.S.  307,  313  (1993).  However,  the  unions  contend  that  Act  10 s  line drawing  infringes  fundamental  First  Amendment rights. They argue that under Act 10, local gov ernments  cannot  make  binding  agreements  with  a  general  employee s  bargaining  representative  regarding  most  em ployment terms and conditions but that local governments  are not similarly limited when it comes to their making such  agreements  with  individual  employees.  This  differential  treatment of represented employees and individual employ ees,  they  argue,  amounts  to  the  state  punishing  the  former  for  exercising  their  petition  and  association  rights.  Accord ingly,  the  unions  maintain,  strict  scrutiny  applies,  and  Wis consin  must  put  forth  a  compelling  interest  for  its  law  and  show that it is narrowly tailored to that interest.  We  must  again  reject  the  union s  characterization  of  the  law.  Wisconsin  is  not  treating  employees  differently  based  on  the  employees   exercise  of  their  associational  rights.  At  the risk of repeating ourselves, we stress that Act 10 does not  mandate any form of unfavorable treatment for union mem bers. These employees still possess every right, and are giv en every opportunity, that the state grants to their colleagues  who elect not to join a union. It s just that Wisconsin has re                                                   groups. We have difficulty coming up with another type of organization  that would wish to make a binding agreement with a municipal employ er about its employees  terms and conditions. But in any event, the un ions did  not raise  this  particular equal protection  theory  before  the  dis trict  court.  It  is  therefore  waived.  Fednav  Int l  Ltd.  v.  Cont l  Ins.  Co.,  624  F.3d 834, 841 (7th Cir. 2010).  22  No. 13 3193  fused  to  participate  in  an  activity  that  the  represented  em ployees want the state to engage in. Wisconsin has chosen to  recognize  individual  employees  as  appropriate  bargaining  partners for municipal employers, but not union representa tives.  That  is  Wisconsin s  choice  to  make.  The  association  right  does  not  compel  public  employers  to  sit  down  at  the  table  with  whomever  an  employee  may  wish  to  represent  them.  Having concluded that none of Act 10 s provisions impli cate  the  First  Amendment,  we  need  only  examine  Wiscon sin s  distinction  between  represented  and  nonrepresented  employees  for  a  rational  basis.  See  WEAC,  705  F.3d  at  653.  The  district  court  upheld  the  distinction  under  this  highly  deferential standard. Laborers Local 236, 2013 WL 4875995, at  *5 6;  see  also  WEAC,  705  F.3d  at  653  ( [Act  10]  is  presumed  constitutional, and we impose a weighty burden on the Un ions they  must  negative  every  ¦  basis  which  might  sup port   the  law  because  we  will  uphold  it  if  there  is  any  rea sonably  conceivable  state  of  facts   supporting  the  classifica tion.   (quoting  Heller  v.  Doe,  509  U.S.  312,  320  (1993))).  The  unions have conceded that Act 10 s collective bargaining re striction  passes  muster  if  we  apply  rational basis  review.  Reply Br. 11 12. This was a prudent concession, as we have  previously  found  Wisconsin s  limitations  on  the  scope  of  statutory  collective  bargaining  rationally  related  to  a  legiti mate  government  interest:  promot[ing]  flexibility  in  state  and local government budgets by providing public employ ers  more  leverage  in  negotiations.   WEAC,  705  F.3d  at  654.  So our equal protection analysis can end here.   No. 13 3193  23 III. Conclusion  Act  10  does  not  violate  the  First  or  Fourteenth  Amend ments  to  the  United  States  Constitution.  We  therefore  AFFIRM the district court s judgment in favor of the state.