Empress Casino Joliet Corp. v. Johnston, No. 13-2972 (7th Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Illinois legalized riverboat casino gambling in 1990. Since then, the state’s once‐thriving horseracing industry has declined. In 2006 and 2008, former Governor Blagojevich signed into law two bills that imposed a tax on in‐state casinos of 3% of their revenue and placed the funds into a trust for the benefit of the horseracing industry. Casinos filed suit under the Racketeering Influenced and Corrupt Organizations Act (RICO), 18 U.S.C. 1964, alleging that defendants, members of the horseracing industry, bribed the governor. On remand, the district court granted summary judgment for the racetracks, finding sufficient evidence from which a reasonable jury could find that there was a pattern of racketeering activity; that a jury could find the existence of an enterprise‐in‐fact, consisting of Blagojevich, his associates, and others; sufficient evidence that the defendants bribed Blagojevich to secure his signature on the 2008 Act; but that the casinos could not show that the alleged bribes proximately caused their injury. The Seventh Circuit reversed in part. Viewing the evidence in the light most favorable to the plaintiffs, there was enough to survive summary judgment on the claim that the governor agreed to sign the Act in exchange for a bribe.

Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 13 2972  EMPRESS CASINO JOLIET CORP., et al.,       Plaintiffs Appellants,  v.  JOHN JOHNSTON,   BALMORAL RACING CLUB, INC., and   MAYWOOD PARK TROTTING ASS N, INC.,      Defendants Appellees.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Northern District of Illinois, Eastern Division.  No. 09 C 3585   Matthew F. Kennelly, Judge.  ____________________  ARGUED MARCH 31, 2014   DECIDED AUGUST 15, 2014  ____________________  Before WOOD, Chief Judge, and  WILLIAMS and HAMILTON,  Circuit Judges.  WOOD,  Chief  Judge.  Deals  are  the  stuff  of  legislating. Al though logrolling may appear unseemly some of the time, it  is not, by itself, illegal. Bribes are. This case requires us once  again  to  decide  whether  some  shenanigans  in  the  Illinois  2  No. 13 2972  General  Assembly  and  governor s  office  crossed  the  line  from the merely unseemly to the unlawful. It involves a sub ject we have visited in the past: two industries that compete  for  gambling  dollars.  See  Empress  Casino  Joliet  Corp.  v.  Bal moral Racing Club, Inc., 651 F.3d 722 (7th Cir. 2011) (en banc).  In  2006  and  2008,  former  Governor  Rod  Blagojevich  signed  into law two bills (to which we refer as the  06 and  08 Acts)  that imposed a tax on certain in state casinos of 3% of their  revenue  and  placed  the  funds  into  a  trust  for  the  benefit  of  the horseracing industry. Smelling a rat, the plaintiff casinos  brought  suit  under the federal Racketeering  Influenced  and  Corrupt Organizations Act (RICO), 18 U.S.C. § 1964, alleging  that the defendants, all members of the horseracing industry,  had bribed the governor to ensure that the bills were enact ed.  Viewing  the  evidence  in  the  light  most  favorable  to  the  plaintiffs (and of course not vouching for anything), we con clude that  there was enough  to  survive  summary  judgment  on the claim that the governor agreed to sign the  08 Act in  exchange  for  a  bribe.  We  therefore  reverse  in  part  and  re mand for further proceedings on that part of the case.  I  Illinois legalized riverboat casino gambling in 1990. Ever  since, the state s once thriving horseracing industry has been  in decline. In late 2005 and early 2006, the state General As sembly  considered  legislation  to  help  the  horseracers.  One  bill  would  have  imposed  a  3%  tax  on  casinos  earning  more  than $50 million annually and deposited the proceeds into a  fund for the benefit of the horseracing industry. It was mod eled on similar initiatives in three other states. Lobbying on  all  sides  was  intense.  On  the  first  few  votes  in  the  General  Assembly, the bill failed to garner a majority.  No. 13 2972  3 The bill s fortunes changed later in the spring of 2006. For  one thing, it was modified so that the tax applied only to ca sinos earning more than $200 million annually, thereby limit ing  its  effect  to  the  large  casinos  in  northern  Illinois  near  Chicago. For another, Governor Blagojevich began to take an  interest in the matter after his senior aide and alleged pay to play  facilitator,  Christopher  Kelly,  met  with  a  horseracing  executive,  John  Johnston.  On  the  floor  of  the  General  As sembly,  the  bill s  opponents  cried  foul.  Why  are  some  of  you  called  down  to  the  Governor s  office,  then  you  come  back  up  and  change  your  vote?   asked  Representative  Wil liam Black. Added Representative Brent Hassert,  The Gov ernor  has  weighed  in  on  [the  06  bill]  ¦  heavily  in  the  last  night or so, calling people and asking people to vote on this.  It  is  my  understanding  ¦  that  there s  promises  have  been  made to support this bill.  Soon after, the  06 Act cleared the  House by a vote of 70 32; a week later, the  Senate passed  it  40 16. Governor Blagojevich signed the bill into law the next  day.  Johnston  and  other  racing  executives  thanked  the  gov ernor  for  his  support  of  the  bill  in  a  personal  letter.  Using  various  subsidiaries,  they  then  contributed  $125,000  to  his  campaign fund.  The  06 Act contained a two year sunset provision. In ear ly 2008, the General Assembly began to consider its renewal.  Meanwhile,  horseracing  executive  Johnston  met  with  Gov ernor Blagojevich and his chief of staff Alonzo Monk. Blago jevich gave no indication whether he would support the re newed bill, telling Johnston,  Appreciate your support in the  past, hope you can continue to support me in the future.  In  the fall, with the bill stalled in the General Assembly, Blago jevich  called  Johnston  to  solicit  campaign  donations.  John ston pledged to give $100,000, but he did not send the mon 4  No. 13 2972  ey.  Over  the  next  few  months,  Monk  repeatedly  needled  Johnston about following through on the pledge. In one con versation  recorded  by  federal  authorities,  Johnston  told  Monk:  Look,  tell  the  big  guy  [Blagojevich]  I m  good  for  it.  ¦  I m  just  figuring  out  which  accounts  to  pull  the  checks  from.   In  November,  the  General Assembly  voted  to  renew  the  Racing Act by a vote of 83 28; the Senate likewise did so by a  vote of 37 13. Representative Robert Molaro, a sponsor of the  original  Racing Act  legislation,  testified  later  that  Governor  Blagojevich played no role in the passage of the  08 Act. But  in contrast to his immediate signing of the  06 Act, the gov ernor  initially  did  nothing  with  the  08  Act.  Johnston  com plained  to  Monk  in  a  recorded conversation that the  gover nor s  delay  in  signing  the  bill  was  costing  him  $9,000  per  day.  This is getting goofier,  Johnston told a colleague in an  email,  We  are  going  to  have  to  put  a  stronger  bit  in  his  mouth!?!   In  another  recorded  conversation,  Monk  told  the  governor  that  Johnston  was  breathing  down  his  neck  about  the bill. The governor replied that the bill would be signed,  but  it  was  a  timing  issue.   Possibly  alluding  to  Johnston s  $100,000 commitment, the governor explained that he would  like some separation between that and signing the bill.   By  December,  Johnston  still  had  not  ponied  up  the  $100,000  and  Governor  Blagojevich  still  had  not  signed  the  08 Act into law. In recorded conversations, the governor and  Monk strategized about  how [Monk] [could] approach John  Johnston to  get  the  donation of  one hundred  thousand dol lars.  Monk made clear that Johnston was desperate to have  the  Racing Act  renewal  signed  into  law.  He  told  the  gover nor:  Look,  I  want  to  go  to  [Johnston]  without  crossing  the  No. 13 2972  5 line and say, give us the fuckin  money  ¦ give us the money  and one has nothing to do with the other.  ¦ But give us the  fuckin  money, because they re losing 9,000 a day  ¦ for eve ry day it s not signed.  Monk then met with Johnston to de liver a message, as he later recalled it, that  once [Johnston]  made  the  contribution,  the  act  would  be  signed.   Johnston  asked  Monk:  Do  you  want  me  to  make  some  of  the  pay ment  now  and  some  of  the  payment  after  the  beginning  of  the  year?   Asked  whether  Johnston  ever  directly  promised  to deliver the money, Monk later testified:  I think he did to  me.  After the meeting, Monk called the governor to report  that Johnston would soon pay up.  A few days later, federal authorities arrested Blagojevich.  Despite  the  arrest,  Blagojevich  later  signed  the  08  Act  into  law.  The  charging  documents  against  Blagojevich  alleged  that  the  governor  had  linked  signage  of  the  08  Act  to  a  commitment  to  donate  $100,000  in  discussions  with  an  un named representative of the horseracing industry. Regarding  that  charge,  Johnston  admitted,  I  didn t  know  if  anybody  else  had  given  $100,000,  but  I  knew  I  did.   (Despite  this  statement,  Johnston  never  actually  delivered  the  money.)  Johnston signed an immunity agreement which represented  that he  may have information relevant to the [Blagojevich]  investigation   and  acknowledged  that  such  information  may  tend  to  incriminate  [himself].   Later,  an  investigative  report by the General Assembly found that Blagojevich trad ed  state  action  for  campaign  contributions,  including  from  Race  Horse  Executive  1,   later  revealed  to  be  Johnston,  in  exchange for enactment of the  08 Act.  The  appellants  here  are  Empress  Casino  Joliet  Corpora tion,  Des  Plaines  Development  Limited  Partnership,  Holly 6  No. 13 2972  wood  Casino Aurora,  Inc.,  and  Elgin  Riverboat  Resort Riverboat  Casino  (the  Casinos).  They  are  all  Illinois  casinos  taxed  under  the  06  and  08  Acts.  Their  first  move  was  to  challenge  the  validity  of  the Acts  in  state  court.  The  Illinois  Supreme Court rejected their challenge to the  06 Act under  the state and federal constitutions. Empress Casino Joliet Corp.  v. Giannoulias, 896 N.E.2d 277 (Ill. 2008), cert. denied 556 U.S.  1281 (2009) (Empress I). Illinois courts later rejected a similar  challenge  to  the  08  Act.  Empress  Casino  Joliet  Corp.  v.  Gian noulias,  942  N.E.2d  783  (Ill.  App.  Ct.  2011),  app.  denied  949  N.E.2d  1097  (Ill.  2011)  (Empress  II).  The  appellees  here horseracing  tracks  and  executives  that  benefitted  from  the  06 and  08 Acts (the Racetracks) intervened and participat ed in both state actions.  The  Casinos  then  filed  a  federal  RICO  suit  against  the  Racetracks  and  former  Governor  Blagojevich  seeking  dam ages and a constructive trust over the tax money received by  the  Racetracks  under  the  06  and  08  Acts.  A  panel  of  this  court  held  that  legislative  immunity  barred  the  suit  against  Blagojevich  but  that  the  Tax  Injunction  Act  permitted  the  constructive  trust.  Empress  Casino  Joliet  Corp.  v.  Blagojevich,  638  F.3d  519  (7th  Cir.  2011)  (Empress  III).  Sitting  en  banc,  we  rejected the position that the panel had taken with regard to  the Tax Injunction Act. Empress Casino Joliet Corp. v. Balmoral  Racing Club, 651 F.3d at 726 (Empress IV). On remand, the dis trict court granted summary judgment for the Racetracks on  the  Casinos   claims  of  a  conspiracy  to  exchange  campaign  contributions for state action in violation of RICO, 18 U.S.C.  §  1962(d).  The  district  court  found  that  the  Casinos  had  of fered evidence from which a reasonable jury could find that  there was a pattern of racketeering activity. It also found that  a  jury  could  find  that  an  enterprise in fact,  consisting  of  No. 13 2972  7 Governor Blagojevich, his associates, and various other par ticipants,  existed.  The  court  concluded  that  there  was  suffi cient evidence to support a jury finding that the defendants  bribed Blagojevich to secure his signature on the  08 Act, but  assumed,  without  deciding,  the  sufficiency  of  the  evidence  relating to  the  06 Act.  The court went on to  determine  that  the  Casinos  could  not  show  that  the  alleged  bribes  proxi mately  caused  their  injury.  The  only  element  on  which  the  Casinos lost was therefore proximate cause. The Casinos ap pealed to this court.  II  We  begin  with  the  Racetracks   argument  that  the  results  of  the  two  prior  state  actions  foreclose  the  Casinos   claims  under  the  claim  preclusion  branch  of  res  judicata.  We  apply  the  same  preclusive  effect  to  a  state  court  judgment  as  the  state court itself would apply. 28 U.S.C. § 1738; see Marrese v.  Amer. Acad. of Orthopaedic Surgeons, 470 U.S. 373, 380 (1985).   Under  Illinois  law,  [f]or  the  doctrine  of  res  judicata  to  apply, the following three requirements must be satisfied: (1)  there was a final judgment on the merits rendered by a court  of competent jurisdiction; (2) there is an identity of cause of  action; and (3) there is an identity of parties or their privies.   River  Park,  Inc.  v.  City  of  Highland  Park,  703  N.E.2d  883,  889  (Ill. 1998).   Res judicata does not bar the Casinos  claims here because  the  second  element  is  not  met:  this  action  does  not  present  the  same  claim  under  the  transactional  test  Illinois  adopted  in River  Park, id. at 893. In the first state action,  the Casinos  asked the court  to determine the constitutionality of [the  06  Act],  and the Illinois Supreme Court held that  [the  06 Act]  8  No. 13 2972  withst[ood]  the  constitutional  challenges  raised   under  the  state and federal constitutions. Empress I, 896 N.E.2d at 282.  In the second state action, the Casinos  challeng[ed] the con stitutionality of [the  08 Act],  and the Illinois courts upheld  the new law. Empress II, 942 N.E.2d at 786, 789. Indeed, this is  not the first time we have been asked to consider the res judi cata effects of the earlier litigation. We concluded before that  the  claims  ¦  in  the  two  [state]  suits  are  materially  differ ent   than  those  involved  here,  see  Empress  III,  638  F.3d  at  537,  and  we  adhere  to  that  assessment.  (This  conclusion  makes it unnecessary for us to decide whether the cases in volve  the  same  parties.)  The  two  state  actions  were  facial  challenges  to  the  validity  of  the  Racing  Acts.  Neither  state  action  considered  the  question  at  issue  here:  whether  the  Racetracks are liable to the Casinos for bribing the governor  to sign the  06 and  08 Acts.  III  The circumstances surrounding the enactment of the two  Acts differ significantly, and so we analyze them separately.  We conclude that the Casinos failed to present sufficient evi dence with respect to their allegations about the  06 Act. The  08 Act is another matter. For it, the Casinos presented suffi cient  evidence  on  proximate  cause  to  withstand  summary  judgment. As  we  noted  earlier,  we  naturally  are  not  vouch ing for any of the facts on which we rely here; instead, as re quired,  we  are  reviewing  the  district  court s  grant  of  sum mary judgment de novo and viewing all facts and reasonable  inferences in the light most favorable to the nonmoving par ty.  Shaffer  v.  Amer.  Med.  Ass n,  662  F.3d  439,  442  (7th  Cir.  2011).  No. 13 2972  9 The  06 Act. We begin with the allegation that the Race tracks  bribed  Governor  Blagojevich  to  push  the  06  Act  through  the  state  legislature.  Even  if  a  RICO  suit  could  be  based on such an allegation (a questionable proposition), the  Casinos  have  not  presented  sufficient  evidence  to  permit  a  trier of fact to find that Governor Blagojevich caused the leg islature to pass the  06 Act.  RICO s private civil remedy provision states:  Any person injured in his business or property  by  reason of  a  violation  of  section  1962  of this  chapter  may  sue  therefor  ¦  and  shall  recover  threefold the damages he sustains and the cost  of  the  suit,  including  a  reasonable  attorney s  fee  ¦ .  18 U.S.C. § 1964(c). Prohibited activities under RICO include  the  conduct of [an] enterprise s affairs through a pattern of  racketeering  activity,   18  U.S.C.  §  1962(c),  as  well  as  a  con spiracy to do the same, id. § 1962(d). To state a claim under  this  provision,  the  plaintiff  must  allege  that  an  injury  to  [his]  business  or  property  result[ed]  from  the  underlying  acts  of  racketeering.   Haroco,  Inc.  v.  Amer.  Nat l  B&T  Co.  of  Chi., 747 F.2d 384, 398 (7th Cir. 1984). Under RICO, the plain tiff  can only recover to the extent that [] he has been injured  in  his  business  or  property  by  the  conduct  constituting  the  violation.  Sedima, S.P.R.L. v. Imrex Co., Inc., 473 U.S. 479, 496  (1985). Bribery of government officials is one offense that can  serve as a predicate for a RICO violation. 18 U.S.C. § 1961(1);  see also Salinas v. United States, 522 U.S. 52, 62 66 (1997).  RICO borrows the doctrine of proximate cause from anti trust law. Holmes v. Sec. Inv. Prot. Corp., 503 U.S. 258, 267 68  10  No. 13 2972  (1992). In both the antitrust and RICO contexts,  the focus is  on  the  directness  of  the  relationship  between  the  [defend ant s alleged] conduct and the harm.  Hemi Grp., LLC v. City  of New York, N.Y., 559 U.S. 1, 12 (2010); see also Anza v. Ideal  Steel  Supply  Corp.,  547  U.S.  451,  461  (2006)  ( [T]he  central  question [to] ask is whether the alleged violation led directly  to the plaintiff s injuries. ); Holmes, 503 U.S. at 268 (RICO re quires  some direct relation between the injury asserted and  the  injurious  conduct  alleged ).  As  the  Supreme  Court  has  explained:  [P]roximate cause  [serves] to label generically  the  judicial  tools  used  to  limit  a  person s  re sponsibility  for  the  consequences  of  that  per son s  own  acts,  with  a  particular  emphasis  on  the  demand  for  some  direct  relation  between  the  injury  asserted  and  the  injurious  conduct  alleged. The direct relation requirement avoids  the  difficulties  associated  with  attempting  to  ascertain  the  amount  of  a  plaintiff s  damages  attributable  to  the  violation,  as  distinct  from  other, independent factors  ¦ .  Bridge v. Phx. Bond & Indem. Co., 553 U.S. 639, 654 (2008).  The Casinos have not pointed to evidence that would al low  a  factfinder  to  conclude  that  the  Racetracks   alleged  bribery scheme caused the legislature to pass the  06 Act. To  begin with, the Casinos make no allegation and have no evi dence that  the Racetracks  ever bribed or attempted to bribe  state  legislators.  Nor  do  the  Casinos  point  to  evidence  that  the  governor  agreed  to  exert  improper  influence  over  state  legislators in order to win their support of the  06 Act in ex change  for  a  bribe.  See  McCutcheon  v.  Fed.  Election  Comm n,  No. 13 2972  11 134 S. Ct. 1434, 1450 (2014) ( [W]hile preventing corruption  or its appearance is a legitimate objective, Congress may tar get only a specific type of corruption quid pro quo  corrup tion. ).  In  fact,  every  legislator  who  was  deposed  testified  that  the  governor  had  not  attempted  to  induce  his  vote  on  the  06 Act.  A careful look at the record also reveals that the Casinos   suggestion that the governor threatened to withhold funding  to various legislators  districts is unsubstantiated, but to the  extent  this  was  more  simple  logrolling,  it  falls  short  of  evi dence that could support a RICO claim. The Casinos refer us  to  several  exhibits  that  purportedly  show  that  Blagojevich  or his staff link[ed] changed votes on the [ 06] Act to capital  expenditures  like  highway  spending  in  the  representatives   districts.   But  this  is  an  exaggeration  of  the  record.  Repre sentative  Phelps,  for  example,  when  asked  whether  it  was  possible that Governor Blagojevich had called him to discuss  the  3%  fee,  claimed  not  to  remember.  At  the  same  time,  when asked if it was possible that the topic came up and he  just did not recall, he answered  no  and said that he would  have  remembered  something  like  that.  Representative  D Amico  flatly  denied  that  the  governor  raised  the  issue  of  the 3% fee in a phone call about a different bill. Representa tive  Giles s  testimony  was  the  same.  Other  exhibits  refer enced by the Casinos contain nothing but inadmissible hear say on the point. See Ex. 85 (declaration of Maddox); Ex. 86  (email  from  Maddox)  ( Brandon  Phelps  said  ¦ );  Ex.  87  (email  from  Satz  based  on  reports  he  heard);  Ex.  88  (emails  from James Morphew) ( Hassert told me this morning  ¦  ).  Finally, an admissible email from one of the defendants says  nothing about the governor s linkage of the  06 Act to high way  spending  or  any  other  improper  exertion  of  influence.  12  No. 13 2972  See  Ex.  89  (email  from  Tim  Carey,  president  of  Hawthorne  Race  Course)  ( [T]he  fact  that  the  Gov  was  working  the  phones for us was a great sign that this could make it to his  desk. ).  The  fact  that  the  bill  failed  to  garner  a  majority  on  the  first  few  votes  does  not  suffice  to  raise  a  genuine  issue  of  material fact. See Anderson v. Liberty Lobby, Inc., 477 U.S. 242,  250 52  (1986).  Numerous  reasons,  including  the  change  to  the bill restricting its application to the highest earning casi nos or just the usual give and take of legislative lawmaking,  might explain the change in outcome.   The  Casinos  also  point  to  statements  on  the  floor  of  the  General  Assembly  and  in  various  media  reports,  but  these  statements  are  not  admissible  to  prove  the  matters  asserted  therein.  See  FED.  R.  EVID.  801(c),  802.  Even  if  they  were  ad missible, they show very little; the fact that the governor met  with  unnamed  legislators  during  the  months long  period  when  the  bill  was  under  consideration  does  not  show  any thing untoward. We do not know which legislators met with  the  governor,  nor  what  was  discussed.  The  worst  comment  the Casinos identify is Rep. Hassert s obviously inadmissible  statement that it  was his  understanding  ¦ [that] promises  [were] made to support this bill.  Not only is that comment  an  out of court  statement  offered  to  prove  the  truth  of  the  matter  asserted;  the  underlying  sentiment  is  not  based  on  personal  knowledge.  See  FED.  R.  EVID.  805.  Worse,  we  have  no idea what promises he was talking about. If the promise  referred  to  support  for  re election,  or  a  commitment  to  co sponsor a bill, without any taint of bribery, nothing would be  wrong.  No. 13 2972  13 We  accept  for  present  purposes  that,  in  an  appropriate  case, a  finding that bribery of a [government official] prox imately caused a  plaintiff s injury  can  [] rest on  evidence  of  that  individual s  influence  over  the  proceedings.   Bieter  Co.  v. Blomquist, 987 F.2d 1319, 1327 (8th Cir. 1993). But that prin ciple  does  not  apply  to  the  06 Act.  The  record  contains  no  admissible evidence that Governor Blagojevich unduly pres sured members of the legislature to support the  06 Act. Nor  is there competent evidence that would permit an inference  that any identifiable group of legislators  voted as a bloc  at  the  governor s  behest.  No  legislator  was  bribed.  It  takes  more  than  the  Casinos  have  shown  here  to  support  their  proposed conclusion that the workings of an entire state leg islature were coopted by the bribery of one official.   The work of state legislatures lies at the heart of the  Re publican  Form  of  Government   that  the  Constitution  man dates. U.S. CONST. art. IV, § 4; see also THE FEDERALIST No. 51  (James Madison) ( In republican government, the legislative  authority  necessarily  predominates. ).  The  evidence  would  have  to  be  extraordinary  to  conclude  that  one  corrupt  offi cial, whether the governor or anyone else, had hijacked this  foundational institution of state sovereignty. And even if the  evidence were strong, the cure may not lie in civil litigation  in the courts. See Fletcher v. Peck, 10 U.S. 87, 131 (1810) ( [A]  court, sitting as a court of law, cannot sustain a suit brought  by one individual against another founded on the allegation  that the act is a nullity, in consequence of the impure motives  which  influenced  certain  members  of  the  legislature  which  passed  the  law. ).  We  do  not  need  to  explore  the  outer  boundaries  of  the  Fletcher  holding  here,  because  this  record  is  devoid  of  admissible  evidence  that  the  governor  exerted  undue  influence  on  legislators  as  they  considered  the  06  14  No. 13 2972  Act. The Casinos  case must fail insofar as it rests on that epi sode.  Evidence is similarly lacking to support a finding that the  Racetracks  bribed  Governor  Blagojevich  to  sign  the  06  Act  into  law.  The  Casinos  point  to  a  meeting  between  Johnston  and Blagojevich s aide Chris Kelly in 2006 while the Act was  stalled in  the legislature.  But they provide no evidence that  Johnston  offered  Kelly  a  bribe  in  exchange  for  Governor  Blagojevich s signature during that meeting. The letter from  the Racetracks to Blagojevich after the  06 Act passed merely  thanked  him  for  his  support;  it  did  not  suggest  that  Blago jevich had agreed to sign the bill in exchange for a bribe. The  fact  that  the  Racetracks  later  made  campaign  contributions  cannot,  without  more,  support  liability  for  acts  of  political  corruption. To hold illegal an official s support of legislation  furthering  the  interests  of  some  constituents  shortly  before  or  after  campaign  contributions  are  solicited  and  received  would open to prosecution not only conduct that has long  been thought to be well within the law but also conduct that  in  a  very  real  sense  is  unavoidable  so  long  as  election  cam paigns  are  financed  by  private  contributions  or  expendi tures, as they have been from the beginning of the Nation.   See McCormick v. United States, 500 U.S. 257, 272 (1991).  Because the evidence the Casinos presented in opposition  to summary judgment with respect to the  06 Act would not  permit  a  trier  of fact to  rule in  their favor,  the district court  properly  granted  summary  judgment  for  the  Racetracks  on  these claims.  The  08 Act. The circumstances surrounding the  08 Act  are  another  matter. As  with  the  06 Act,  the  record  contains  little evidence to show that the Governor s influence caused  No. 13 2972  15 the legislature to pass the  08 Act. But that is not all that the  Casinos  alleged.  They  also  asserted  that  the  Racetracks  and  the  governor  agreed  to  a  quid  pro  quo:  in  exchange  for  the  governor s signature on the  08 Act, the Racetracks promised  to give $100,000 to his campaign fund.  The summary judgment record contains considerable ev idence  that,  if  credited,  would  support  the  allegation  of  a  quid  pro  quo  between  the  Racetracks  and  Governor  Blago jevich.  When  Blagojevich  did  not  immediately  sign  the  08  Act  into  law,  Racetracks  executive  Johnston  stated  to  a  col league in an email:  We are going to have to put a stronger  bit  in  his  mouth!?!   Johnston  complained  to  Blagojevich s  chief  of  staff  Monk  that  the  delays  in  signing  the  bill  were  costing Johnston $9,000 per day. A factfinder could conclude  that Blagojevich was talking about Johnston s commitment to  pay  $100,000  when  he  informed  Monk  that  he  would  like  some separation between that and signing the bill.  After the  FBI recorded Monk and Blagojevich scheming about getting  Johnston to pay, Monk met with Johnston and, according to  Monk,  delivered  the  message  that  the  bill  would  not  be  signed  until  he  paid.  According  to  Monk,  Johnston  coun tered  with  an  offer  to  pay  half  the  money  at  once  and  half  later. Monk called Blagojevich immediately after the meeting  with Johnston to report his belief that Johnston would soon  pay. After learning of the criminal allegation that Blagojevich  threatened  not  to  sign  the  08  Act  bill  unless  he  was  paid  $100,000  by  someone  in  the  horseracing  industry,  Johnston  admitted,  I didn t know if anybody else had given 100,000,  but  I  knew  I  did.   Finally,  Johnston  signed  an  immunity  agreement  in  which  he  acknowledged  that  he  had  infor mation  that  may  tend  to  incriminate   him.  From  this  and  other  evidence  in  the  record,  a  reasonable  juror  could  con 16  No. 13 2972  clude  that  the  Racetracks  agreed  to  pay  $100,000  to  Blago jevich s campaign fund in return for his signature on the  08  Act.  Blagojevich s  signature  on  the  bill  caused  the  08  Act  to  become  law.  Under  Illinois  law,  bills  passed  by  the  General  Assembly must be presented to the governor within 30 days.  ILL.  CONST., art. IV, § 9(a).  If the Governor approves the bill,  he shall sign it and it shall become law.  Id.  If the Governor  does not approve the bill, he shall veto it by returning it with  his objections to the house in which it originated.  Id. § 9(b).  If  the  factfinder  believes  the  evidence  supporting  the  Casi nos  allegations, it could conclude that the bill was presented  to the governor and he signed it in exchange for a lucrative  campaign  contribution.  Unlike  the  allegation  that  the  Race tracks bribed the governor to persuade the 150 member leg islature  to  enact  the  bill,  the  08 Act  became  law  as  a  direct  result of the alleged agreement to trade money for one per son s action the governor s signature. A jury could find that  the causal chain between the Racetracks  bribe and the gov ernor s signing of the bill was not broken by any intervening  acts  of  third  parties.  Cf.  Hemi  Group,  559  U.S.  at  11  ( [T]he  City s  harm  was  directly  caused  by  the  customers,  not  Hemi. );  id.  at  25  (Breyer,  J.,  dissenting)  (taking  issue  with  the  majority s  suggestion  that  the  intervening  voluntary  acts of third parties  ¦ cut[] the causal chain ). Only the gov ernor had authority to sign the bill into law, and he did so.  It does not matter that the  08 Act passed the legislature  by  veto proof  majorities.  See  ILL.  CONST.,  art.  IV,  § 9(c).  It  cannot  be  assumed  that  a  veto proof  majority  will  hold  in  the face of an executive veto. See, e.g., McGrath, Rogowski, &  Ryan, Gubernatorial Veto Powers and the Size of Legislative Coa No. 13 2972  17 litions  (Dec.  11,  2013)  (S.  Pol.  Sci.  Ass n),  https://pages.wustl.edu/files/pages/imce/rogowski/mrr coalitions nov13.pdf (demonstrating how the threat of a veto  affects  legislative  coalitions  and  influences  policymaking);  Steven Dennis & Emma Dumain, ROLL  CALL,  The 39 House  Democrats  Who  Defied  Obama s  Veto  Threat,   (Nov.  15,  2013),  http://blogs.rollcall.com/218/the 39 house democrats who defied obamas veto threat/  (last  visited  August  15,  2014).  Many  legislators,  especially  those  in  the  governor s  party, may hesitate to override a veto even if they originally  voted  for  the  bill.  That  the  08  Act  cleared  the  General  As sembly  by  a  veto proof  majority  does  not  erase  the  signifi cance  of  the  governor s  signature.  If  it  did,  it  would  be  un necessary  to  obtain  the  governor s  signature  on  a  bill  that  passed by veto proof majorities.  Nor  does  it  matter  that  the  bill  would  have  become  law  even if Governor Blagojevich had neither signed nor vetoed  it. See ILL. CONST., art. IV, § 9(b) ( Any bill not so returned by  the Governor within 60 calendar days after it is presented to  him shall become law. ). RICO claims sound in tort. See Beck  v.  Prupis,  529  U.S.  494,  501 06  (2000)  (discussing  historical  relationship  between  tort  and  RICO  claims  and  explaining  that  Congress meant to incorporate common law principles  when it adopted RICO ); Anza, 547 U.S. at 466 67 (Thomas,  J., concurring  in  part  and  dissenting  in  part)  (applying cau sation  and  damages  principles  from  RESTATEMENT  (SECOND)  OF  TORTS  (1977)  to  analysis  of  RICO  claims).  The  alleged  bribery  here  was  an  intentional  tort.  Like  an  arsonist  who  burns down  a cabin the day before a natural  forest fire,  the  Racetracks may be  jointly and severally liable for any indi visible injury legally caused by [their] tortious conduct,  re 18  No. 13 2972  gardless  of  innocent  alternative  causes.  See  RESTATEMENT  (THIRD) OF TORTS: APPORTIONMENT LIABILITY § 12 (2000).  That  brings  us  to  the  heart  of  the  matter:  Was  the  Race tracks   alleged  agreement  to  bribe  the  governor  to  sign  the  08 Act sufficiently immediate to serve as a legal cause of the  Casinos  injuries for purposes of RICO? The focus of the in quiry  is  the  directness  of  the  injury  resulting  from  the  de fendants  conduct. The Supreme Court has spoken to RICO s  proximate cause  requirement  on  several  occasions,  and  so  we begin with a look at its guidance.  In Anza, the plaintiff alleged that the defendant, its busi ness competitor, defrauded the State of New York by failing  to charge certain sales taxes. 547 U.S. at 454 55. As a result,  the defendant was able to offer lower prices than the plain tiff;  those  prices  had  the  foreseeable  effect  of  hurting  the  plaintiff s business. The Court held, however, that the  direct  victim  of  [the  defendant s]  conduct  [was]  the  State  of  New  York,   not  the  plaintiff.  Id.  at  458.  The  cause  of  plaintiff s  harm  was  a  set  of  actions  (offering  lower  prices)  entirely  distinct  from  the  alleged  RICO  violation  (defrauding  the  State).  Id. The plaintiff s theory in Anza failed because it re quired  a  multi step  analysis:  from  the  defendants   under payment  of  taxes,  to  their  reduced  prices,  to  the  plaintiff s  loss of sales. The defendants  misconduct underpayment of  taxes did not by itself harm the plaintiffs. That fact, in light  of  the general tendency of the law, in regard to damages  ¦,  not  to  go  beyond  the  first  step,   Hemi  Grp.,  559  U.S.  at  10,  quoting S. Pac. Co. v. Darnell Taenzer Lumber Co., 245 U.S. 531,  533 (1918) (Holmes, J.), doomed the plaintiff s case. The case  before us, by contrast, exemplifies direct effect. The object of  the  conspiracy  was  to  bring  the  08  Act  into  effect  in  ex No. 13 2972  19 change  for  a  cash  bribe;  the Act  harmed  the  Casinos  to  the  tune of 3% of their revenue. The Casinos thus sat in the cen ter of the target of the conspiracy.  Hemi Group offers another example of an effect that is too  indirect.  There,  the  plaintiff  City  alleged  that  the  defendant  fraudulently avoided filing certain tax reports with the State  regarding cigarette sales. 559 U.S. at 4. The City used the re ports to assess back sales taxes against cigarette buyers, and  so the defendant s fraud against the State ultimately allowed  some  buyers  to  avoid  paying  taxes  they  owed  the  City.  [T]he  conduct  directly  responsible  for  the  City s  harm  was  the customer s failure to pay their taxes,  not the defendant s  failure to file reports. Id. at 11. Thus, as in Anza,  the conduct  directly causing the harm was distinct from the conduct giv ing  rise  to  the  fraud.   Id.  Both  Anza  and  Hemi  Group  stand  for  the  same  general  proposition:  only  persons  injured  di rectly  by  the  defendant s  misconduct  may  recover  under  RICO.  Until  the  Supreme  Court s  decision  in  Lexmark  Interna tional,  Inc.  v.  Static  Control  Components,  Inc.,  134  S.  Ct.  1377  (2014),  parties  usually  discussed  this  kind  of  limitation  un der the rubric of statutory standing. In Lexmark, however, the  Supreme  Court  disapproved  of  the  idea  of  prudential   standing.  Properly  understood,  the  Court  said,  whether  a  plaintiff may sue  is an issue that requires us to determine,  using traditional tools of statutory interpretation, whether a  legislatively conferred cause of action encompasses a partic ular  plaintiff s  claim.   134  S.  Ct.  at  1387.  The  Court  had  al ready held in Holmes that Congress did not mean  to  allow  all  factually  injured  plaintiffs  to  recover   under  RICO.  503  U.S.  at  266.  But  in  Bridge,  the  Court  was  equally  clear  that  20  No. 13 2972  extra statutory restrictions on the right to sue have no place.  553 U.S. at 648. It therefore rejected a rule of first party reli ance that could be found nowhere in the statute.  We see nothing in RICO, as the Supreme Court has inter preted  it,  that  would  bar  the  Casinos  from  pursuing  their  claim with respect to the  08 Act. There was no more directly  injured party standing between the Casinos and the alleged  wrongdoer,  and  thus  no  one  else  to  whom  they  could  look  for relief; their injuries were not derivative. The money they  paid pursuant to the  08 Act did not compensate the State of  Illinois for any losses to the state. Rather, the Casinos them selves suffered the only injury resulting from the Racetracks   alleged conspiracy to enact the  08 statute.  The  Casinos  do  not  occupy  the  role  of  disgruntled  tax payer here. That, too, would pose a problem for them, as Ill.  ex  rel.  Ryan  v.  Brown,  227  F.3d  1042  (7th  Cir.  2000),  demon strates.  There  we  rejected  the  plaintiffs   allegation  that  the  defendant  bribed  the  state  treasurer  in  exchange  for  large  deposits of state money. Plaintiffs, acting only in their capac ity as ordinary  Illinois taxpayers, sued to  recover  the state s  losses.  But  they  had  suffered  only  in  the  general  way  that  all taxpayers suffer when the state is victimized by dishones ty.  Id. at 1045. Only  the State  of Illinois  itself  was directly  injured by the misdirection of its funds into  ¦ the pockets of  miscreants.   Id.  Therefore,  we  held,  the  State  [was]  the  proper party to be suing, not the plaintiffs.  Id. at 1046.  Here,  the  general  limitation  on  taxpayer  standing  found  in Article III does not apply. The Casinos do not  challenge  laws  of  general  application  where  their  own  injur[ies]  [are]  not distinct from that suffered in general by other taxpayers  or citizens.  See Hein v. Freedom from Religion Found., Inc., 551  No. 13 2972  21 U.S. 587, 598 (2007), quoting ASARCO, Inc. v. Kadish, 490 U.S.  605, 613 (1989) (Kennedy, J.). The  08 Act taxed only five enti ties in the entire state. Other taxpayers and citizens were un affected.  Moreover,  the  Casinos  are  not  challenging  the  tax  itself  in  this  litigation,  having  lost  earlier  efforts  pursuing  that theory. Rather, they seek damages from a private party  for  an  alleged  conspiracy  to  use  the  power  of  state  govern ment to take money from them. Their injury is easily meas ured,  and  it  is  directly  traceable  to  the  Racetracks   alleged  conduct (bribing the governor to sign the  08 Act) and reme diable by this court. See Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S.  555,  560 61  (1992).  They  thus  face  no  standing  barrier  to  their lawsuit under Article III.  In  closing,  we  stress  that  the  only  RICO  element  we  are  deciding is the issue of proximate cause. To sustain their sec tion  1962(d)  conspiracy  claim,  the  Casinos  must  ultimately  show  that (1) the defendant[s] agreed to maintain an inter est  in  or  control  of  an  enterprise  or  to  participate  in  the  af fairs of an enterprise through a pattern of racketeering activ ity,  and  (2)  the  defendant[s]  further  agreed  that  someone  would  commit  at  least  two  predicate  acts  to  accomplish  these  goals.   DeGuelle  v.  Camilli,  664  F.3d  192,  204  (7th  Cir.  2011)  (internal  quotation  marks  omitted);  see  also  Roger  Whitmore s  Auto.  Servs.,  Inc.  v.  Lake  Cnty.,  Ill.,  424  F.3d  659,  674 (7th Cir. 2005); Brouwer v. Raffensperger, Hughes & Co., 199  F.3d 961, 964 (7th Cir. 2000). We recognize that our rejection  of the Casinos  claims based on the  06 Act may have an im pact  on  their  ability  to  show  that  the  defendants  agreed  to  the  commission  of  two  predicate  acts,  see  Brouwer,  199  F.3d  at 964, or that the defendants  knowingly agreed to perform  services of a kind [to] facilitate the activities of those  ¦ op erating the enterprise in an illegal manner,  id. at 967. We are  22  No. 13 2972  reluctant to delve into  those issues  without a proper adver sary presentation. Instead, because the evaluation of the case  as  a  whole  may  be  affected  by  our  decision  on  proximate  cause, we confirm that the district court is free on remand to  revisit  its  decisions  on  the  other  RICO  elements  should  the  parties choose to revisit them in light of this opinion.  IV  If  the  Casinos  are  correct,  the  Racetracks  agreed  to  pay  Governor Blagojevich $100,000 in exchange for his signature  on the  08 Act. The direct and immediate consequence of that  illegal  agreement  was  to  deprive  the  Casinos  of  3%  of  their  annual revenue. There is  a direct relation between the inju ry  asserted  and  the  injurious  conduct  alleged.   See  Bridge,  553  U.S.  at  654 55.  Accordingly,  we  REVERSE  the  district  court s grant of summary judgment insofar as it relates to the  signing  of  the  08  Act  and  REMAND  for  further  proceedings  consistent with this opinion.