Council v. Village of Dolton, No. 13-2654 (7th Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

After his employment with the town was terminated, the plaintiff sought benefits under the Illinois Unemployment Insurance Act. The town opposed his claim, arguing that he was ineligible for unemployment benefits because he had constructively resigned “without good cause” by failing to obtain a commercial driver’s license within one year of starting work, a condition of his employment. The department agreed with the town. The plaintiff unsuccessfully appealed. He then sued in federal court under 42 U.S.C. 1983, claiming that he was fired in violation of his rights to due process of law and freedom of speech. The district court dismissed the claim as barred by collateral estoppel. The Seventh Circuit reversed, reasoning that the Illinois statute, 820 ILCS 405/1900(B), denies collateral estoppel effect to rulings in unemployment insurance proceedings.

Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 13 2654  GARDELL L. COUNCIL,  Plaintiff Appellant,  v.  VILLAGE OF DOLTON, et al.,  Defendants Appellees.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Northern District of Illinois, Eastern Division.  No. 13 C 93   James B. Zagel, Judge.  ____________________  ARGUED AUGUST 5, 2014   DECIDED AUGUST 22, 2014  ____________________  Before BAUER, POSNER, and TINDER, Circuit Judges.  POSNER, Circuit Judge. The plaintiff sued an Illinois town  by which he had been employed, and one of the town s em ployees, under 42 U.S.C. § 1983; he claims to have been fired  in violation of his federal constitutional rights to due process  of  law  and  freedom  of  speech.  The  district  court  dismissed  the suit as barred by collateral estoppel.  2  No. 13 2654  Initially the plaintiff asked the state s Department of Em ployment  Security  for  benefits  under  the  state s  Unemploy ment  Insurance  Act.  The  town  opposed  his  claim,  arguing  that he was ineligible for unemployment benefits because he  had constructively resigned  without good cause  by failing  to  obtain  a  commercial  driver s  license  within  one  year  of  starting  work,  a  condition  of  his  employment.  The  depart ment agreed with the town, deeming the failure to obtain the  license as tantamount to a voluntary resignation. The plain tiff appealed to the Illinois court system unsuccessfully. An  Illinois appellate court, agreeing with the department, ruled  that because the plaintiff had been fired for failing to obtain  the  required  license  his  termination  amounted  to  a  volun tary  departure under the state s unemployment law. That s  the  ruling  that  the  district  court  held  prevented,  by  opera tion  of  collateral  estoppel,  the  plaintiff  from  prevailing  in  this suit, and thus required dismissal.  We disagree that the Illinois appellate court s ruling was  entitled to collateral estoppel effect (nor was the earlier rul ing, reinstated by the appellate court, by the Department of  Employment Security, that the plaintiff had left his employ ment  without  good  cause).  The  state s  Unemployment  In surance  Act  provides  that  no  finding,  determination,  deci sion, ruling or order (including any finding of fact, statement  or  conclusion  made  therein)  issued  pursuant  to  this  Act  ¦  shall  ¦  constitute  res  judicata.   820  ILCS  405/1900(B)  (as  amended in 1991). The finding by the Illinois appellate court  concerning  the  cause  of  the  plaintiff s  losing  his  job  was  a  ruling made pursuant to the Unemployment Insurance Act,  under which he was seeking the benefits that the agency that  administers the Act denied him. It squarely fits the list of de   No. 13 2654  3  terminations in section 1900(B) that shall not have preclusive  effect.  Now it s true, though not argued by the defendants, that  the statute doesn t mention collateral estoppel. But collateral  estoppel is a branch of res judicata, Rekhi v. Wildwood Indus tries, Inc., 61 F.3d 1313, 1316 17 (7th Cir. 1995) (Illinois law),  and Illinois collateral estoppel doctrine embraces rulings on  issues of law as well as of fact. Du Page Forklift Service, Inc. v.  Material  Handling  Services,  Inc.,  744  N.E.2d  845,  849 50  (Ill.  2001).  Whether  the  without  good  cause   ruling  should  be  considered  a  fact  ruling  or  a  law  ruling  is  unclear,  but  it  makes no difference which it is.  The ground of the district judge s conclusion that collat eral  estoppel  does  apply  in  this  case  was  his  belief  that  the  Illinois appellate court s ruling had been pursuant not to the  Unemployment Insurance Act but to the Illinois statute that  authorizes  judicial  review  of  administrative  decisions,  such  as those by the Department of Employment Security. That is  the  Illinois  Administrative  Review  Law,  735  ILCS  5/3 101 113.  We  have  found  no  precedent  that  supports  the  district  judge s view, a view implying that the plaintiff s proceeding  in this court arises not under 42 U.S.C. § 1983, a civil rights  statute, but under 28 U.S.C. § 1291, which authorizes appeals  to the federal courts of appeals from final judgments by dis trict courts. The plaintiff got to this court by virtue of section  1291, but once he s here the claim he is pressing is pursuant  to section 1983.  Any doubt on this score is dispelled by  the provision in  the  Unemployment  Insurance  Act  that  judgments  and  or ders of the circuit court under this Act shall be reviewed by  appeal in the same manner as in other civil cases.  820 ILCS  4  No. 13 2654  405/1100.  If  the  proceeding  in  the  circuit  court  (the  trial  court),  challenging  the  decision  by  the  Department  of  Em ployment  Security,  arose  under  the  Unemployment  Insur ance  Act as  this  provision  implies  it  did so  must  the  ap peal  to  the  Illinois  appellate  court  have  arisen  under  that  Act. It would be anomalous to deny collateral estoppel effect  to rulings by the circuit court when there was no appeal, but  to  give  such  effect  to  rulings  by  the  appellate  court  when  there was an appeal.  And  even  if  the  ruling  by  the  Illinois  appellate  court  could be thought to  have  been pursuant to  the Administra tive  Review  Law,  it  may  have  been  pursuant  to  the  Unem ployment  Insurance  Act  as  well.  Illinois  courts  commonly  distinguish  between  the  basis  of  appellate  jurisdiction  and  the  basis  of  the  substantive  claim  in  the  appeal,  as  when  in  Doran v. Department of Labor, 452 N.E.2d 118, 119, 121 22 (Ill.  App. 1983), the court noted that the plaintiff had sought re view  pursuant  to the Administrative Review Law but had  lost  her  case  pursuant   to  the  Unemployment  Insurance  Act. That is the same distinction we suggested in contrasting  the statutory basis for a federal appeal to the statutory basis  for the substantive claim in the appeal.  Furthermore, the judgment of the Illinois appellate court  merely  ordered  reinstate[ment  of]  the  order   of  the  De partment  of  Employment  Security.  Since  the  Department s  determination  that  the  plaintiff  had  left  his  employment  without good cause had no collateral estoppel effect, neither  did the judgment reinstating that order.  The  background  of  the  1991  amendment  to  the  Unem ployment  Insurance  Act  also  undermines  the  defendants   position. Unemployment insurance is federal, and though it    No. 13 2654  5  is administered by the states, the federal government impos es  some  requirements  on  the  states   administration  of  their  unemployment  insurance  programs.  See  42  U.S.C.  § 503(a)(1).  That  year the  federal  Department  of  Labor  pub lished  an  Unemployment  Insurance  Program  Letter,  inter preting  the  Act  to  require  that  judicial  hearings  to  review  unemployment insurance rulings made at the administrative  level  be  Simple,  Speedy  and  Inexpensive.   56  Fed.  Reg.  29719 (June 28, 1991). The Department criticized the applica tion of collateral estoppel to  the rulings made in such hear ings,  pointing  out  that  parties  to  a  UI  [unemployment  in surance]  claim  may  feel  obligated  to  assure  that  issues  are  addressed in far greater depth than is normally required for  a UI hearing  and as a result cause both claimants and em ployers  to  require  legal  representation.   A  defendant  in  such  a  proceeding  will  have  an  incentive,  if  rulings  in  that  proceeding  will  be  given  collateral  estoppel  effect  in  a  law suit, to put up a strong defense in the proceeding. For by do ing so it may be able to obtain rulings that it can use defen sively in a future suit, or at least that it can use to ward off  rulings  that  the  plaintiff  might  be  able  to  use  offensively  in  his future suit. It cannot defer its strong defense to the circuit  court  to  which  the  decision  by  the  Department  of  Employ ment  Security  can  be  appealed,  because  that  court  is  not  permitted to take evidence in such a proceeding; it acts pure ly as an appellate tribunal. Acevedo v.  Department  of Employ ment Security, 755 N.E.2d 93, 97 (Ill. App. 2001).  The Department of Labor s program letter suggested that  states  adopt  statutory  language  similar  to  what  Illinois  did  adopt,  shortly  afterward,  in  820  ILCS  405/1900(B),  denying  collateral  estoppel  effect  to  rulings  in  unemployment  insur ance proceedings. The statute is fully applicable to this case.  6  No. 13 2654  The judgment of the district court is therefore reversed and  the case remanded to that court for further proceedings con sistent with this opinion.