Fannie Mae v. John Acardo, No. 13-1559 (7th Cir. 2013)

Annotate this Case
Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  DEKALB COUNTY, et al.,  Plaintiffs Appellants,  v.  FEDERAL HOUSING FINANCE AGENCY, et al.,  Defendants Appellees,  and  UNITED STATES OF AMERICA,  Intervening Appellee.  ____________________  Appeals from the United States District Court for the  Northern District of Illinois, Western Division.  Nos. 12 C 50227, 50230   Frederick J. Kapala, Judge.  Appeal from the United States District Court for the  Eastern District of Wisconsin.  No. 2:12 cv 00732 CNC   Charles N. Clevert, Jr., Judge.  ____________________  ARGUED DECEMBER 12, 2013   DECIDED DECEMBER 23, 2013  ____________________  Before BAUER, CUDAHY, and POSNER, Circuit Judges.  2  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  POSNER,  Circuit  Judge.  These  consolidated  appeals,  by  Il linois counties, the state of Illinois, and a Wisconsin county,  present  a  common  question,  to  which  the  answer  given  by  the district courts was  no.  It is whether a state and its local  subdivisions (counties, in this case) can levy a tax on sales of  real property by Fannie Mae (official name: Federal National  Mortgage  Association)  and  Freddie  Mac  (Federal  Home  Loan  Mortgage  Corporation),  a  similar  entity  that,  to  sim plify our opinion, we ll largely ignore. (So except where oth erwise  indicated,  whenever  we  say  Fannie  this  should  be  understood  to  mean  Fannie  plus  Freddie.)  The  plaintiffs   grounds  are  both  statutory  and  constitutional,  and  it  is  be cause  there  is  a  constitutional  challenge  to  a  federal  statute  (actually  two  statutes Fannie s  and  Freddie s)  that  the  United  States  has  intervened  as  an  additional  appellee.  See  28 U.S.C. § 2403(a); Fed. R. Civ. P. 24(a)(1).  Fannie  Mae  was  created  by  Congress  in  1938  to  bolster  the  housing  market  by  providing  federal  money  to  finance  home  mortgages.  It  was  tasked  by  Congress  with  buying  mortgages  from  banks  that  had  made  mortgage  loans,  thus  pumping  money  into  the  banking  industry  that  could  be  used to make more such loans. At the outset Fannie Mae was  a  federal  agency,  federally  financed.  Its  charter,  which  de fined  its  function  (just  described),  provided  that  it  was  ex empt from state or local taxation, except real property taxa tion.  See  National  Housing  Act  Amendments  of  1938,  Pub.  L. No. 75 424, 52 Stat. 8, 24. In 1968 Congress converted Fan nie to a private corporation, but its charter, and therefore its  function (to support the home mortgage market, toward the  end of creating a  nation of homeowners,  in President Roo sevelt s  words),  were  unchanged.  See  Housing  and  Urban  Development  Act  of  1968,  Pub.  L.  No.  90 448,  82  Stat.  476,  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  3  536  (codified,  as  amended,  at  12  U.S.C.  §§ 1716  et  seq).  No  longer a government owned corporation, it was now what is  called  a  Government Sponsored  Enterprise.   But  like  Fan nie s  original  statute  (with  a  few  changes  irrelevant  to  the  present  case),  the  new  statute  made  the  corporation  [i.e.,  Fannie],  including  its  franchise,  capital,  reserves,  surplus,  mortgages or other security holdings, and income  ¦ exempt  from  all  taxation  now  or  hereafter  imposed  by  any  State  ¦  or local taxing authority, except that any real property of the  corporation shall be subject to State  ¦ or local taxation to the  same  extent  as  other  real  property  is  taxed.   12  U.S.C.  § 1723a(c)(2).  Freddie  Mac  was  created  two  years  later,  as  a  private  corporation  with  the  same  tax  exemption  as  Fannie.  See  12  U.S.C.  § 1452(e).  For  purposes  of  the  appeals,  the  two  com panies are virtually identical. That is why, as we said at the  outset,  we  can  largely  ignore  Freddie,  instead  pretending  that  Fannie  and  Freddie  are  not  merely  Tweedledum  and  Tweedledee, but Tweedledumdee. (For a brief biography of  Fannie,  Freddie,  and  their  relatives like  Ginnie  Mae see  Office  of  the  Inspector  General,  Federal  Housing  Finance  Agency,  History  of  the  Government  Sponsored  Enter prises,,  visited  Dec.  19, 2013.)  Fannie  traditionally  followed  conservative  mortgage  fi nancing practices, and foreclosures by it were very few. But  beginning  in  1995  and  accelerating  throughout  the  early  2000s,  it  bought  risky  mortgages  and  got  caught  up  in  the  housing  bubble;  and  when  the  bubble  burst  in  September  2008,  Fannie  found  itself  owning  an  immense  inventory  of  defaulted  and  overvalued  subprime  mortgages.  In  fact  it  4  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  went broke, and since 2008 has been in conservatorship. The  conservator  is  its  regulatory  agency,  the  Federal  Housing  Finance  Agency hence  the  agency s  presence  in  these  ap peals as a party. See Office of the Inspector General, Federal  Housing  Finance  Agency,  Conservatorship  FAQs, (visited Dec. 19, 2013). A  conservatorship is like a receivership, except that a conserva tor, like a trustee in a reorganization under Chapter 11 of the  Bankruptcy  Code,  tries  to  return  the  bankrupt  party  to  sol vency, rather than liquidating it. (Fannie and Freddie proba bly are not subject to the Bankruptcy Code and thus not eli gible for Chapter 11 reorganization. For a thoughtful discus sion,  see  Richard  Scott  Carnell,  Handling  the  Failure  of  a  Government Sponsored  Enterprise,   80  Wash.  L.  Rev.  565,  609 12 (2005).  The hit that Fannie took beginning in 2008 coincided with  the  decline  in  states   fiscal  fortunes  caused  by  the  effect  on  their  tax  base  of  the  financial  crisis  and  ensuing  economic  depression.  So  at  the  same  time that  Fannie  found  itself  for  the  first  time  making  frequent  sales  of  property  that  it  had  foreclosed  on  (since  the  owner  of  the  mortgage  usually  ob tains  title  to  the  mortgaged  property  in  the  event  of  a  de fault), the states (including their subdivisions, such as coun ties)  found  themselves  in  dire  need  of  additional  tax  reve nues  but  reluctant  to  impose  or  increase  taxes  that  would  drive businesses and people to lower tax states.  Illinois and Wisconsin, like all the other states, have a tax,  called  a  real  estate  transfer  tax,  applicable  when  real  prop erty changes hands. Illinois s tax is 50 cents for every $500 of  the property s total value. 35 ILCS 200/31 10. Illinois counties  are allowed to piggyback on the state tax by imposing their  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  5  own real estate transfer tax of 25 cents per $500 of value. 55  ILCS  5/5 1031(a). Wisconsin counties get  to keep 20  percent  of  the  revenue  from  the  Wisconsin  real  estate  transfer  tax,  which  is  30  cents  per  $100  of  value.  Wis.  Stat.  §§ 77.22(1),  77.24. Wisconsin imposes the tax explicitly on the seller, as is  normal for sale or other excise taxes. This is customary in Il linois  as  well,  but  not  explicit  in  the  statute  authorizing  the  real  estate  transfer  tax  and  so  it  is  conceivable  that  Illinois  might try to impose the tax on buyers of property from Fan nie if it  can t  impose it on Fannie itself.  (The  indirect effect,  however, might be to reduce the price that Fannie could get  for property that it sold.)  Illinois  and  its  subdivisions  and  many  other  states  and  their  subdivisions  (such  as  Milwaukee  County)  decided  to  impose  the  real  estate transfer  tax on Fannie s sales of fore closed  property  to  home  buyers  notwithstanding  Fannie s  statutory exemption  from  state taxation. There was  no  dan ger that taxing Fannie would drive people or businesses out  of  a  state,  and  the  number  of  foreclosures  made  it  possible  that  the  imposition  of  such  a  tax  on  Fannie  would  produce  significant revenue for a state and its counties.  Fannie s  exemption  is  from  all  taxation   except  real  property taxation, and a tax on a real estate sale is a tax not  on  property  but  on  the  transfer  of  property a  well recognized  distinction.  See,  e.g.,  United  States  v.  Wells  Fargo  Bank,  485  U.S.  351,  355  (1988);  Fernandez  v.  Wiener,  326  U.S.  340, 352 (1945); Erik M. Jensen,  The Apportionment of  Di rect  Taxes :  Are  Consumption  Taxes  Constitutional?,   97  Colum. L. Rev. 2334, 2365 66 (1997). The distinction is part of  the historical distinction (found in the Constitution) between  direct   and  indirect   taxes.  The  former  term  now  em 6  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  braces  just  capitation  taxes  (taxes  per  head,  such  as  a  poll  tax poll   being  a  Middle  English  word  for  head )  and  taxes on real and personal property, and the latter term em braces all other taxes, see Hylton v. United States, 3 U.S. 171,  175 (Chase, J.), 176 (Paterson, J.), 183 (Iredell, J.) (1796); Mur phy v. IRS, 493 F.3d 170, 181 (D.C. Cir. 2007); Jensen, supra, at  2393 97, including therefore real estate transfer taxes.  Article I, § 9, cl. 4 of the Constitution requires that direct  taxes be apportioned among the states according to popula tion.  Indirect  taxes various  forms  of  excise  tax,  including  sale or transfer or inheritance taxes were thought not to re quire  apportionment  because,  as  Hamilton  argued  in  The  Federalist  No.  21  (Federalist,  George  W.  Carey  &  James  McClellan eds. 1990, p. 105), the market could be relied on to  prevent  excessive  excise  taxation,  as  excise  taxes  add  to  the  price  of  goods  and  services.  (The  Sixteenth  Amendment  re moved income taxes from the class of taxes that require ap portionment.) The  direct indirect  terminology relates to  Hamilton s point. A sales tax is  indirect  because the tax is  imposed on the seller, and he will try and usually succeed in  passing on a portion, sometimes the entirety, of the tax to his  customers by folding the tax into the price of the good sold.  The result is that the  real  taxpayer is, at least to a large ex tent,  not  the  nominal  taxpayer  (the  seller),  but  the  nominal  taxpayer s customer. Jensen, supra, at 2393 96.  The  appellants  argue  that  the  statutory  term  all  taxa tion  does not include excise taxes. The appellees reply that  all   means  all   (unless  explicitly  qualified,  as  by  all  ex cept,   which  is  what  the  Fannie  Mae  statute  does  with  real  property  taxation).  That  isn t  always  true,  however;  often  there  are  implicit  exceptions.  If  a  sign  reads  All  vehicles  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  7  must be out of the park grounds by 8 p.m.,  this doesn t nec essarily include police cars and other public safety vehicles.  See H.L.A. Hart,  Positivism and the Separation of Law and  Morals,  71 Harv. L. Rev. 593, 606 07 (1958). But the taxation  provision  in  the  Fannie  Mae  statute  is  not  comparable.  It  says  all taxation  ¦ except  taxes on real property, and hav ing carved an express exception for one type of tax Congress  could  be  expected  to  make  an  express  exception  for  any  other type of tax that it wanted state and local governments  to be permitted to levy on Fannie.  Moreover, had states wanted to be permitted to tax prop erty sales by Fannie, why wouldn t Congress have included  an express exception from the exemption for such taxation in  the 1968 statute? After all, members of Congress are well at tuned  to  the  financial  interests  of  the  states  and  localities  they represent. See, e.g., The Federalist No. 36 (Hamilton) (pp.  173 74 of Federalist, supra). They may have felt that their con stituents  would  be  disserved  by  allowing  state  taxation  of  Fannie, because by increasing Fannie s costs it would reduce  its  ability  to  purchase  mortgages,  to  the  detriment  of  the  state s home buyers.  Against  this  the  appellants  argue  that  to  all  taxation   exemptions there is a well recognized (albeit implicit) excep tion for excise taxes, which, they say, was codified in the Su preme  Court s  decision  in  United  States  v.  Wells  Fargo  Bank,  supra, but was so well established by earlier case law that it  must have been implicit in the statute that converted Fannie  to  a  private  corporation.  They  are  wrong.  Wells  Fargo  con strued  a  federal  statute  that  provided  that  certain  project  notes  (obligations, for present purpose equivalent to bonds,  issued by state and local authorities to finance housing pro 8  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  jects)  shall  be  exempt  from  all  taxation  now  or  hereafter  imposed  by  the  United  States.   The  Court  held  that  the  ex emption  did  not  apply  to  federal  estate  tax  on  a  bequest  of  project notes, because such a tax is an excise tax and the  all  taxation  exemption was intended only for  direct taxation,   namely (since head taxes are out of favor) a property tax. 485  U.S. at 355 56. The project notes were property, and so could  not be taxed by for example requiring the owner of the notes  to pay a specified amount in tax every year, like a tax on real  estate. But the transfer of the notes, as by bequest or sale, was  not property and so could be taxed.  The appellants latch on to the fact that the exception the  Court  recognized  for  transfer  taxes  was  not  express;  the  statute said  all taxation  and not  all taxation except trans fer taxes.  But they misread the statute. It said that the pro ject notes themselves were nontaxable not that their transfer  was  nontaxable.  The  Court  was  saying  that  an  exemption  from property taxes, such as a tax on project notes, is not an  exemption from transfer taxes as well, because a transfer tax  is not a property tax even when the transfer is of property.  Had the Supreme Court meant to hold that the term  all  taxation  means just property taxation a very strange read ing, equivalent to interpreting  all soup  to mean  all lobster  bisque it would have had to overrule Federal Land Bank of  St. Paul v. Bismarck Lumber Co., 314 U.S. 95 (1941). In that case  the  Court  had  held  that  a  statute  which  stated  that  every  Federal  land  bank  ¦  shall  be  exempt  from  Federal,  State,  municipal,  and  local  taxation,  except  taxes  upon  real  estate  held,  purchased,  or  taken,   id.  at  96  n.  1,  exempted  land  banks  from  sales  taxes  on  property  that  they  bought.  Id.  at  99 100. Wells Fargo does not even cite Bismarck.  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  9  Fannie s  tax  exemption,  like  that  of  the  federal  land  banks  in Bismarck, exempts  an entity Fannie and not  just  its property, which was the issue in Wells Fargo. For an excise  tax,  such  as  the  real  estate  transfer  tax,  is  a  tax  imposed  on  the entity, rather than just on the entity s property. Of course  the  entity  pays  the  tax  in  both  cases  (though  in  the  case  of  the excise tax the entity may as we noted shift the burden of  the  tax  to  its  customers),  but  the  cases  distinguish  between  exempting the entity from all taxes not specifically excepted  from the exemption, and a tax limited to a specific activity or  specific assets of the entity.  The  structure  of  the  real property  exception  to  Fannie s  tax  exemption  is  different  from  the  (implicit)  exception  in  Wells  Fargo,  because  the  statute  lists  what  is  exempt:  the  corporation,  including  its  franchise,  capital,  reserves,  sur plus, mortgages or other security holdings, and income.  Be cause the list consists largely of different forms of property,  and  capital   might  be  thought  to  include  Fannie s  real  es tate, prudence required making the exception for real prop erty express. There is no suggestion in the Fannie Mae stat ute of an exception for transfers of real property.  But  why  the  exception  for  real  property?  The  parties  do  not tell us (maybe they don t know). We conjecture that it s  because  state  and  local  government  provides  a  variety  of  services  to  buildings  (police  and  fire  protection,  for  exam ple), financed to a considerable extent by taxes on real prop erty. It would seem odd, and even rather petty, for the fed eral government to say we want those services for our build ings  but  we  don t  want  to  pay  for  them.  It  would  be  espe cially odd for Fannie to enjoy an exemption from real estate  taxes on houses that it had obtained in foreclosure sales.  10  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  But this is a detail. The important point is that, as is plain  from reading Wells Fargo, and plainer still when it is read in  conjunction  with  Bismarck,  the  Fannie  Mae  statute  exempts  Fannie from real estate transfer taxes levied by state or local  government, as has been held by the only other federal court  of appeals to have addressed the issue: County of Oakland v.  Federal Housing  Finance Agency, 716  F.3d 935 (6th  Cir.  2013).  (Illinois and Wisconsin are not the only states that in recent  years have tried to impose their real estate transfer taxes on  Fannie and Freddie.)  Milwaukee  County argues  in the alternative  that its real  estate transfer tax is a property tax and is therefore excluded  from  Fannie  Mae s  tax  exemption.  The  Wisconsin  statute  imposes  on  the  grantor  of  real  estate  a  real  estate  transfer  fee  ¦  [that]  shall  be  collected  by  the  [county]  register  [of  deeds] at the time the instrument of conveyance [ordinarily  a  deed]  is  submitted  for  recording.   Wis.  Stat.  § 77.22(1).  (There is no contention that  fee  bears a different meaning  in  the  statute  from  tax. )  The  County  states  in  its  opening  brief  that  the  term  real  property   includes  deeds  recorded  by  [Fannie]  because  deeds  are  indispensable   to  ownership  of  real  property.   No.  A  deed  is  not  real  estate,  any  more  than a car title is a car. And in neither its opening brief nor  its  reply  brief  does  the  County  cite  Wells  Fargo,  and  it  cites  Bismarck only in a quotation from the district court s opinion.  The appellants  fallback position is that if (as we have just  held) the Fannie Mae statute does exempt Fannie from trans fer taxes, the statute is unconstitutional. We confine our dis cussion to the appellants  non frivolous constitutional argu ments.   Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  11  The  constitutional  basis  for  the  statute  is  the  commerce  clause,  and  it  is  obvious  that  the  home  mortgage  market  is  nationwide,  and  indeed  worldwide,  with  home  mortgages  being traded in vast quantities across state lines. But the ap pellants  argue  that  statutes  authorized  by  the  commerce  clause  must  be  subordinated  to  state  and  local  tax  statutes  because taxation is fundamental to state sovereignty. Wrong.  No  provision  of  the  Constitution  insulates  state  taxes  from  federal  powers  granted  by  the  Constitution,  which  include  of  course  the  power  of  Congress  to  regulate  Commerce  with foreign Nations, and among the several States  ¦ .  Art.  I, § 8, cl. 3. The argument made by the appellants in this case  was rejected by the Supreme Court in Brown v. Maryland, 25  U.S. (12 Wheat.) 419, 448 49 (1827) (Marshall, C.J.), and in an  unbroken  line  of  decisions  since.  See,  e.g.,  CSX  Transporta tion, Inc. v. Georgia State Board of Equalization, 552 U.S. 9, 20 22 (2007); Exxon Corp. v. Hunt, 475 U.S. 355, 376 (1986); State  Board  of  Insurance  v.  Todd  Shipyards  Corp.,  370  U.S.  451,  456  (1962).  It s  true  that  the  Constitution  presupposes  the  existence  of  the  states  and  their  quasi sovereign  status  (although  the  reference  to  We  the  People   in  the  preamble  makes  clear  that  the  Constitution,  unlike  the  Articles  of  Confederation  that preceded it, is not a compact of the states), and that for  Congress to outlaw all state taxation, leaving the states at the  complete fiscal mercy of the federal government, would de stroy  the  vestiges  of  sovereignty  that  states  possess.  But  in  contrast  to  that  Doomsday  scenario,  the  appellants  cannot  even tell us how much money they hope to collect from im posing transfer taxes on Fannie.  12  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  It s  true  that  out  of  respect  for  state  quasi sovereignty  (quasi  because  of  course  the  states  are  not  independent  na tions)  the  Supreme  Court  has  ruled  that  a  federal  statute  preempts  state  taxation  only  if  that  result  is  the  clear  and  manifest purpose of Congress.  Department of Revenue of Or egon v. ACF Industries, Inc., 510 U.S. 332, 345 (1994) (quoting  Rice  v. Santa  Fe Elevator Corp., 331 U.S. 218, 230 (1947)). The  word  manifest   in  the  formula  adds  emphasis,  not  mean ing.  The  scope  of  the  exemption  in  the  Fannie  Mae  statute  could not be clearer.  The appellants acknowledge as they must that a state or  local government can t tax a federal agency. E.g., McCulloch  v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 431 (1819) (Marshall, C.J.)  (because  the power to tax involves the power to destroy );  United  States  v.  New  Mexico,  455  U.S.  720,  730  (1982).  So  it  couldn t tax Fannie when it was a federally owned corpora tion;  but  it  can  now,  the  appellants  argue,  because  it s  pri vately owned. We doubt that Fannie lacks  the protection of  the implied constitutional immunity from state taxation, cre ated by McCulloch. (We ll come back to this point momentar ily.) But if it does, that would make no difference; for Fannie  is not invoking the implied constitutional immunity created  by McCulloch but rather an express statutory immunity. See  First  Agricultural  Nat l  Bank  of  Berkshire  County  v.  State  Tax  Comm n,  392  U.S.  339,  341  (1968).  The  appellants  argue  that  the  constitutional  and  statutory  exemptions  must  be  identi cal. That is nonsense; it would curtail Congress s power un der the commerce clause, with  no basis in the Constitution.  See Arizona Dep t of Revenue v. Blaze Construction Co., 526 U.S.  32,  35 36  (1999);  Carson  v.  Roane Anderson  Co.,  342  U.S.  232,  233 34 (1952).  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  13  The reason we doubt that the conversion stripped Fannie  of  its  implied  constitutional  tax  exemption  is  that  if  Fannie  was  a  federal  instrumentality   before  its  privatization as  clearly it was and was therefore, as the appellants concede,  immune then from taxation by virtue of the McCulloch line of  cases, it is a federal instrumentality now. Congress s purpose  in  creating  Fannie  in  the  first  place to  expand  home mortgage lending in the United States remains federal pol icy,  and  therefore  remains  the  policy  that  private  Fannie  is  obligated, as its sole mission, to promote. Its charter was un changed  when  Fannie  was  privatized,  and  can t  be  altered  by  Fannie only  by  Congress,  for  the  charter  is  statutory.  See  Housing  and  Urban  Development  Act  of  1968,  Pub.  L.  No. 90 448, 82 Stat. 476, 536 46, (codified, as amended, at 12  U.S.C. §§ 1716 et seq). Fannie could not, without persuading  Congress to revise its charter, decide that it would be a more  profitable  company  if  it  filmed  financial  thrillers,  financed  for profit  no kill  cat  shelters,  or  built  and  sold  perpetual motion  machines,  than  if  it  continues  to  just  finance  home  buying.  Fannie  was  privatized  in  the  hope  (fulfilled  for  a  time, then shattered by the housing and credit bubbles of the  2000s and the ensuing financial crisis) of making it more effi cient in pursuit of the federal policy that its charter requires  it  to  pursue.  The  appellants  want  to  make  federal  govern ment less flexible by insisting on a rigid distinction between  types  of  federal  instrumentality.  Congress  could  in  1968  have  expanded  Fannie s  resources  in  a  variety  of  ways,  in cluding  taxation;  it  chose  to  make  it  a  private  company  so  that  it  could  raise  money  in  equity  markets.  The  objective  was  governmental,  and  unchanged;  only  the  means  of  achieving it was changed.  14  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  Freddie  was  private  from  the  beginning,  but  its  charter  like  that  of  Fannie  makes  clear  that  its  sole  purpose,  like  Fannie s,  is  to  promote  federal  home  financing  policy.  Fed eral Home Loan Mortgage Corporation Act, Pub. L. No. 91 351,  84  Stat.  450,  451  (1970)  (codified,  as  amended,  at  12  U.S.C. §§ 1451 et seq).  There is one loose end to tie up: a question of jurisdiction  over Brian Hamer, the Director of the Illinois Department of  Revenue. What for the sake of simplicity we ve been treating  as two suits, an Illinois suit and a Wisconsin suit, is actually  three  suits:  a  suit  by  Illinois  counties,  a  suit  by  Milwaukee  County, and a suit by Fannie, Freddie, and their conservator,  the  Federal  Housing  Finance  Agency.  Although  Fannie,  Freddie,  and  the  agency  were  the  defendants  in  the  Illinois  county suit and so were free to make their claims as counter claims,  they  wanted  relief  against  all  the  county  recorders  who had sent Fannie and Freddie demand letters. They also  wanted relief against Hamer because, as we know, the State  of Illinois and not just its counties wants to impose the real  estate  transfer  tax  on  Fannie  and  Freddie.  The  appellees  want  to  scotch  that  prospect  by  obtaining  declaratory  relief  against the Illinois taxing authority. (They are suing Hamer  in his official capacity, which means they re suing the state s  Department of Revenue the state s tax collector.) Of course  even  without  such  a  judgment,  a  suit  by  the  Department  against  Fannie  and  Freddie  would  be  blocked  by  stare  de cisis.  But  they  and  their  conservator  want  the  even  greater  protection  that  a  judgment  against  the  Department  would  provide by virtue of the doctrine of res judicata.  Hamer  makes  wild  claims  for  immunity  on  grounds  of  sovereign  immunity,  comity,  and  federalism,  which  we ll  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  15  ignore. His principal claim is that he (by which he means the  state)  is  immune  from  the  suit  against  him  by  virtue  of  the  Tax  Injunction  Act,  28  U.S.C.  § 1341.  The  Act  forbids  a  fed eral district court to enjoin a state tax levy, provided there is  an adequate state court remedy as there is. If the state sued  Fannie and Freddie in an Illinois state court to collect the real  estate transfer, they could plead by way of defense their fed eral  immunity  from  such  taxation.  Alternatively  they  could  file the same claim they ve made against Hamer in their pre sent,  federal  suit  in  a  suit  in  an  Illinois  state  court.  Landfill,  Inc. v. Pollution Control Board, 387 N.E.2d 258, 261 (Ill. 1978).  Fannie  does  not  contest  the  applicability  to  it  of  the  Tax  Injunction  Act;  Freddie  does  contest  it,  on  the  basis  of  a  statutory  provision,  having  no  counterpart  in  the  Fannie  Mae  statute,  that  provides  that  notwithstanding  ¦  any  other  provision  of  law,  ¦  the  district  courts  of  the  United  States shall have original jurisdiction of all [civil] actions  to  which  Freddie  is  a  party.  12  U.S.C.  § 1452(f).  The  district  court  concluded  on  the  basis  of  this  provision  that  the  Tax  Injunction Act did not bar Freddie s suing Hamer in federal  court.  The  United  States  argues  that  this  was  a  mistake.  It  may  well  have  been.  Cf.  Arkansas  v.  Farm  Credit  Services  of  Central Arkansas, 520 U.S. 821, 830 32 (1997). But we needn t  decide,  given  that  the  Federal  Housing  Finance  Agency  is  also a plaintiff in the suit against Hamer. The Tax Injunction  Act  does  not  constrain  the  power  of  federal  courts  if  the  United  States  sues  to  protect  itself  or  its  instrumentalities  from state taxation.  Id. at 823 24. A suit by a federal agency  to  enforce  federal  interests  is  a  suit  by  the  United  States.  NLRB  v.  Nash Finch  Co.,  404  U.S.  138,  144 47  (1971);  Bank  of  New  England  Old  Colony,  N.A.  v.  Clark,  986  F.2d  600,  602 03  16  Nos. 13 1558,  1559,  1611,  2739  (1st  Cir.  1993);  cf.  Arkansas  v.  Farm  Credit  Services  of  Central  Arkansas, supra, 520 U.S. at 831.   The appellants ask us to pierce the veil, as it were, in rec ognition of the fact that if the tax is paid, it will be paid from  assets  or  income  of  Fannie  or  Freddie.  But  as  long  as  their  conservator  is  the  United  States,  and  the  assets  and  income  in question are those of entities charged with a federal duty  (that  of  promoting  the  federal  policy  of  encouraging  home  ownership), the conservator s suit against a state s tax collec tor  is  a  suit  by  the  United  States,  and  so  the  Tax  Injunction  Act falls away. For consider why a federal agency is the con servator  of  private  companies:  it  is  because  those  private  companies  have  a  public  duty,  which  the  federal  govern ment s housing finance agency seeks to protect by marshal ing  the  companies   assets.  And  so  the  Federal  Housing  Fi nance  Agency  is  entitled,  as  the  district  court  ruled,  to  the  declaratory relief it seeks against Hamer.  In sum, except for  the ruling that  Freddie  was also  enti tled  to  sue  Hamer  (an  issue  we  leave  open),  the  judgments  appealed from are   AFFIRMED.