Sweeney v. Daniels, No. 13-1264 (7th Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

The Indiana Right to Work Act became law in 2012 and provides that: A person may not require an individual to: Become or remain a member of a labor organization; Pay dues, fees, assessments, or other charges of any kind or amount to a labor organization; or Pay to a charity or third party an amount that is equivalent to or a prorate part of dues, fees, assessments or other charges required of members of a labor organization as a condition of employment or continuation of employment, IND. CODE 22‐6‐6‐8. Section 3 clarifies which substantive provisions of the Act are to be construed to apply to the building and construction industry; Section 13 provides that Sections 8‐12 of the Act apply prospectively. The Union filed suit, claiming that the Act violated the U.S. Constitution and the Indiana Constitution and that the National Labor Relations Act (NLRA), 29 U.S.C. 151, preempts sections 8(2)–(3) and 3(2)–(3) of the new legislation. The district court dismissed. The Seventh Circuit affirmed, finding that the legislation is not preempted by the scheme of federal labor law and does not violate any constitutional rights.

Download PDF
    In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 13 1264  JAMES M. SWEENEY, et al.,  Plaintiff Appellants,  v.  MICHAEL PENCE,   Governor of the State of Indiana, et al.,  Defendant Appellees.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Northern District of Indiana, Hammond Division.  No. 2:12 cv 00081 PPS PRC   Philip P. Simon, Chief Judge.  ____________________  ARGUED SEPTEMBER 12, 2013   DECIDED SEPTEMBER 2, 2014  ____________________  Before WOOD,  Chief Judge, and MANION and TINDER, Cir cuit Judges.  TINDER,  Circuit  Judge.  Plaintiff Appellants,  members  and  officers  of  the  International  Union  of  Operating  Engineers,  Local 150, AFL CIO ( the Union ) appeal the district court s  dismissal  of  their  suit,  arguing  that  the  Indiana  Right  to  Work Act violates their rights under the United States Con stitution  and  is  preempted  by  federal  labor  legislation.  Be 2  No. 13 1264  cause the legislation is not preempted by the scheme of fed eral labor law and does not violate any constitutional rights,  we affirm the district court s dismissal of the suit.  I  After  a  rancorous,  partisan   month long  fight  during  which  hundreds of union members crowded, day after day,  into the Statehouse halls, 1 the Indiana legislature passed the  Indiana Right to Work Act on February 1, 2012, and Gover nor Mitch Daniels signed the legislation into law. The law s  relevant provisions for this litigation are the following.  Section  8,  which  spells  out  the  principal  prohibitions  of  the Right to Work Act:  A person may not require an individual to:  (1) Become  or  remain  a  member  of  a  labor  organization;  (2) Pay  dues,  fees,  assessments,  or  other  charges of any kind or amount to a labor  organization; or  (3) Pay  to  a  charity  or  third  party  an  amount  that  is  equivalent  to  or  a  pro rata  part  of  dues,  fees,  assessments  or  other  charges  required  of  members  of  a  labor organization                                                    1  Monica  Davey,  Indiana  Governor  Signs  a  Law  Creating  a  Right  to  Work   State,   N.Y.  TIMES  (Feb.  2,  2012)  at  A12,  available  at  http://www.nytimes.com/2012/02/02/us/indiana becomes right to work state.html (last accessed Aug. 20, 2014).  No. 13 1264  3  as  a  condition  of  employment  or  continua tion of employment.  IND. CODE § 22 6 6 8.  Section  3,  which  makes  clear  what  substantive  provi sions of the Right to Work Act are to be construed to apply  to the building and construction industry:  Nothing  in  this  chapter  is  intended,  or  should  be construed, to change or affect any law con cerning  collective  bargaining  or  collective  bar gaining  agreements  in  the  building  and  con struction industry other than:  (1) a  law  that  permits  agreements  that  would  require  membership  in  labor  or ganization;  (2) a  law  that  permits  agreements  that  would  require  the  payment  of  dues,  fees,  assessments,  or  other  charges  of  any kind of amount to a labor organiza tion; or  (3) a  law  that  permits  agreements  that  would  require  the  payment  to  a  charity  or  a  third  party  of  an  amount  that  is  equivalent to or a pro rata part of dues,  fees,  assessment,  or  other  charges  re quired  of  members  of  a  labor  organiza tion;  as a condition of employment.  IND. CODE § 22 6 6 3.  4  No. 13 1264  And  Section 13, which makes clear  that Sections 8 12 of  the Act apply prospectively:  Sections 8 through 12 of this chapter:  (1) apply  to  a  written  or  oral  contract  or  agreement  entered  into,  modified,  re newed,  or  extended  after  March  14,  2012; and  (2) do not apply to or abrogate a written or  oral  contract  or  agreement  in  effect  on  March 14, 2012.  IND. CODE § 22 6 6 13.  On  February  22,  2012,  Plaintiff Appellants,  officers  and  members of the International Union of Operating Engineers,  Local  150,  AFL CIO  ( the  Union ),  brought  suit  in  federal  district  court  against  the  Governor  of  Indiana,  the  Attorney  General  of  Indiana,  and  the  Commissioner  of  the  Indiana  Department  of  Labor  in  their  official  capacities,  seeking  de claratory relief. They alleged that the Indiana Right to Work  Act  violates  the  United  States  Constitution  and  the  Indiana  Constitution. They further argued that the scheme of federal  labor  law,  specifically  the  National  Labor  Relations  Act  ( NLRA ),  29  U.S.C.  §  151  et  seq.,  preempts  §§  8(2) (3)  and  3(2) (3) of the new legislation. On January 17, 2013, the fed eral  district  court  granted  Defendant Appellees   Motion  to  Dismiss  on  the  preemption  claim  and  the  federal  constitu tional claims. Plaintiff Appellants timely appealed.2                                                    2  We  briefly  note  that  there  is  parallel  litigation  pending  in  the  Indiana  state courts. Two decisions have been issued by state trial courts in rela Continued on next page  No. 13 1264  5  II  On  appeal,  Plaintiff Appellants  raise  two  varieties  of  is sues: whether the law is preempted by the federal scheme of  labor  law, and  whether  the  Indiana  law  violates  the  United  States Constitution. We answer in the negative to both ques tions.  1. Federal Preemption  Plaintiff Appellants   main  argument  asserts  that  the  In diana  right to work  law  is  preempted  by  federal  legislation  on the same topic.  The  history  of  the  federal  legislation  in  question  is  im portant here. Congress enacted the Wagner Act in 1935 and  amended it through the Labor Management Relations Act of  1947, better known as the Taft Hartley Act. The Taft Hartley  Act included several provisions intended to ameliorate per ceived imbalances in the NLRA. In particular, Congress was  concerned about abuses stemming from the  closed shop,  a  union security  agreement  whereby  an  employer  agreed  to                                                    tion to the statute: in a case in Lake County Superior Court brought by,  inter  alia,  the  Plaintiff Appellants  (Order,  Sweeney  v.  Zoeller,  No.  45D01 1305 PL 52 (Lake Cnty. Super. Ct. Sep. 9, 2013), Docket No. 23), and in a  separate case in Lake County Circuit Court brought by members of an other  union  (Order,  United  Steel  Paper  v.  Zoeller,  No.  45C01 1207 PL 00071  (Lake  Cnty.  Cir.  Ct.  Jul.  17,  2014)).  Both  decisions  have  been  ap pealed  to  the  Indiana  Supreme  Court.  (Docket  Records  of  Zoeller  v.  Sweeney, No. 45 S 00   1309   PL   00596 (accessed Aug. 20, 2014); Docket  Records  of  Zoeller  v. United  Steel  Paper, No. 45  S 00    1407    PL   00492  (accessed  Aug.  20,  2014)).  The  state  trial  courts   decisions  are  far  from  final  in  most  respects,  and,  moreover,  have  no  preclusive  effect  on  our  consideration of federal questions here.  6  No. 13 1264  hire  only  union  members.  Section  8(3)  of  the  Wagner  Act  was  accordingly  amended  to  ban  closed  shops.  However,  the  amended  Section  8(3)  shield[ed]  from  an  unfair  labor  practice  charge  less  severe  forms  of union security  arrange ments than the closed or union shop.  NLRB. v. Gen. Motors  Corp., 373 U.S. 734, 739 (1963). For example, it permitted  an  arrangement  ¦  requiring  nonunion  members  to  pay  to the  union  $2  a  month  for  the  support  of  the  bargaining  unit.   Id.  Although Congress permitted less restrictive, post hiring  union security  agreements  under  federal  law,  it  also  left  states  free  to  ban  them.  Section  14(b)  of  the  Act  provided  that Section 8(3) did not protect a union security agreement  if it was  prohibited by State or Territorial law.  By the time  Section 14(b) was included in the NLRA,  twelve States had  statutes or constitutional provisions outlawing or restricting  the  closed  shop  and  related  devices,   laws  about  which  Congress seems to have been well informed during the 1947  debates  ¦ .   Retail  Clerks  Int l  Ass n,  Local  1625  v.  Schermer horn, 375 U.S. 86, 100 (1963) ( Retail Clerks II ).  In relevant part, Section 8(a)(3) of the NLRA now reads:  It  shall  be  an  unfair  labor  practice  for  an  employer  ¦ by discrimination in regard to hire  or tenure or employment or any term or condi tion of employment to encourage or discourage  membership in any labor organization.   Provided, That nothing in this subchapter, or  in  any  other  statute  of  the  United  States,  shall  preclude  an  employer  from  making  an  agree ment  with  a  labor  organization  (not  estab No. 13 1264  7  lished,  maintained,  or  assisted  by  any  action  defined  in  this  subsection  as  an  unfair  labor  practice)  to  require  as  a  condition  of  employ ment membership therein  ¦ .  29 U.S.C. § 158(a)(3).  And Section 14(b) of the NLRA provides:  Nothing  in  this  subchapter  shall  be  con strued as authorizing the execution or applica tion  of  agreements  requiring  membership  in  a  labor  organization  as  a  condition  of  employ ment  in  any  State  or  Territory  in  which  such  execution  or  application  is  prohibited  by  State  or Territorial law.  29 U.S.C. § 164(b).  The  Supreme  Court  has  clarified  the  relationship  be tween these two provisions: § 14(b) was intended to prevent  other sections in the NLRA from  completely extinguishing  state  power  over  certain  union security  arrangements.   Re tail  Clerks  Intern.  Ass n,  Local  1625  v.  Schermerhorn,  373  U.S.  746, 751 (1963) ( Retail Clerks I ). Specifically,  [Section 14(b)]  was designed to make certain that § 8(a)(3) could not be said  to  authorize  arrangements  of  this  sort  in  States  where  such  arrangements  were  contrary  to  the  State  policy.   Id.  (cita tions  and  internal  quotation  marks  omitted).  Thus, we  read  Section  14(b)  as  protecting  states   authority  to  enact  laws  prohibiting  union security  arrangements  that  are  permissi ble under Section 8(a)(3) and other provisions of the NLRA.  This reading was underscored by the Supreme Court s deci sion in Retail Clerks II, which declared that the legislative his tory  ma[de]  clear  and  unambiguous  the  purpose  of  Con 8  No. 13 1264  gress  not  to  preempt  the  field.   Retail  Clerks  II,  375  U.S.  at  101. The Court concluded  that Congress in 1947 did not de prive  the  States  of  any  and  all  power  to  enforce  their  laws  restricting  the  execution  and  enforcement  of  union security  agreements  and that  it is plain that Congress left the States  free to legislate  in the field of union security agreements. Id.  at 102. The freedom reserved to the states is extensive;  even  if  [a]  union security  arrangement  clears  all  federal  hurdles,  the  States  by  reason  of  §  14(b)  have  the  final  say  and  may  outlaw it.  Id. at 102 03. The Supreme Court could not have  been more explicit regarding the broad authority of states to  prohibit union security agreements.  It  is  against  this  backdrop  of  states   extensive  authority,  reserved to them by the language of the statute and the Su preme  Court s  interpretation,  that  we  consider  Plaintiff Appellants  argument that provisions of the Indiana right to work  legislation  are  preempted  by  federal  labor  legislation.  Their  primary  argument  is  that  Section  14(b)  permits  states  to  ban  only  union security  agreements  requiring  member ship,  or else compelling workers to pay a full membership  fee  that  serves  as  the  functional  equivalent  of  membership.  The Indiana statute goes further by prohibiting unions from  collecting any fees and dues from unwilling employees. The  Plaintiff Appellants  assert  that  this  ban  is  too  strict  because  employees  may  still  be  required  to  pay  a  fee  equal  to  their  fair  share   of  the  collective  bargaining  costs something  less  than  the  full  membership  fee and  not  qualify  as  members  of the union under Section 14(b). Section 8(a)(3),  which permits such arrangements, would then, according to  this  argument,  apply  in  full  force  and  preempt  any  state  statute barring the union s practice.  No. 13 1264  9  Plaintiff Appellants  further  argue  that  such  a  reading  is  necessary because unions are required to act on behalf of all  employees  in  labor  disputes,  and  may  not  discriminate  against  non members.  To  compel  the  union  to  represent  all  employees  equally  using  dues  contributed  only  by  some  workers,  they  argue,  creates  a  free rider  problem.  Indeed,  the Supreme Court has observed that Section (8)(3)  was de signed  to  remedy  the  inequities  posed  by  free  riders   who  would  otherwise unfairly profit from the Taft Hartley Act s  abolition  of  the  closed  shop.   Commcʹns  Workers  of  Am.  v.  Beck, 487 U.S. 735, 753 54 (1988).  We  are  not  convinced  that  Section  8(3)  preempts  the  In diana statute, for several reasons.  a. Interpretations of the Term  Membership  in the  NLRA Context  Plaintiff Appellants  and  the  dissent  admit  that  the  Su preme Court has construed the term  membership  to have  the same meaning in Sections 8(a)(3) and 14(b). Indeed, there  is no reason to think that the term  membership  in Section  14(b) would mean something different from the term  mem bership   in  Section  8(a)(3)  of  the  same  act.  See  Sorenson  v.  Secʹy  of  Treasury  of  U.S.,  475  U.S.  851,  860  (1986)  ( The  nor mal  rule  of  statutory  construction  assumes  that  identical  words used in different parts of the same act are intended to  have  the  same  meaning. )  (citation  and  quotation  marks  omitted).  As  a  result,  the  agreements  requiring  member ship  in a labor union which are expressly permitted by the  proviso  are  the  same  membership   agreements  expressly  placed within the reach of state law by § 14(b).  Retail Clerks  I,  373  U.S.  at  751.  If  membership  for  purposes  of  Section  8(a)(3) encompasses  an arrangement  ¦ requiring nonunion  10  No. 13 1264  members to pay to the union $2 a month  for the support of  the  bargaining  unit,   Gen.  Motors,  373  U.S.  at  739,  then  membership  under  Section  14(b)  should  likewise  extend  to  such fees.  The Supreme Court has described union membership as  synonymous with paying the portion of dues germane to the  union s  collective  bargaining.  It  has  held  that  the  term  membership  in Section 8(a)(3) has been  whittled down to  its financial core.  Gen. Motors, 373 U.S. at 742. And the Su preme Court has also made clear that this  financial core  of  union  membership  extends  to  only  those  fees  and  dues  necessary  to  performing  the  duties  of  an  exclusive  repre sentative of the employees in dealing with the employer on  labor management  issues. 3  Beck,  487  U.S.  at  763  (citation  and  internal  quotation  marks  omitted);  see  also  id.  at  745  ( The statutory question presented in this case  ¦ is whether  this  financial core  includes the obligation to support union  activities  beyond  those  germane  to  collective  bargaining,  contract administration, and grievance adjustment. We think  it  does  not. ).  In  other  words,  Representation  Fees those                                                    3 The dissent states that Beck should be read for the proposition that the  term  membership  does not extend to those who pay only Representa tion  Fees.  (We  define  Representation  Fees  to  be  those  fees  germane  to  collective  bargaining,  contract  administration,  and  grievance  adjust ment.) That contradicts Beck s substantive holding. The Court held that §  8(a)(3)  authorizes  the  exaction  of  only   Representation  Fees,  an  inter pretation  that  necessarily  requires  that  the  term  membership   in  that  clause be read to mean Representation Fees. 487 U.S. at 762 63. It is true  that  in  its  statement  of  facts,  Beck  distinguishes  between  dues paying  employees  who choose not to be union members  and full dues paying  union members. Id. at 739. But that quirk is not substantive.  No. 13 1264  11  fees  germane  to  collective  bargaining,  contract  administra tion,  and  grievance  adjustment constitute  the  financial  core  of membership for the purposes of Section 8(a)(3) and  for  Section  14(b).  Therefore,  Section  14(b) s  express  allow ance  of  state  laws  prohibiting  agreements  requiring  mem bership  in  a  labor  organization  as  a  condition  of  employ ment  necessarily permits state laws prohibiting agreements  that  require  employees  to  pay  Representation  Fees  (empha sis added).4  In  the  alternative,  we  find  compelling  the  fact  that  the  position advanced by the Union and adopted in the dissent  necessarily entails reading § 8(a)(3) as making § 14(b) super fluous.  As  noted  above,  in  Beck  the  Supreme  Court  stated  that  § 8(a)(3)  ¦  authorizes  the  exaction  of  only  those  fees  and dues necessary to performing the duties of an exclusive  representative of the employees in dealing with the employ er on labor management issues.  487 U.S. at 762 63 (citation  and internal quotation marks omitted); see Marquez v. Screen  Actors  Guild,  Inc.,  525  U.S.  33,  38  (1998)  ( §  8(a)(3)  does  not  permit  unions  to  exact  dues  or  fees  from  employees  for  ac tivities  that  are  not  germane  to  collective  bargaining,  griev ance  adjustment,  or  contract  administration. ).  In  arguing  that  Representation  Fees  are  permissible  in  all  jurisdictions,                                                    4  As  this  analysis  makes  clear,  our  conclusion  is  compelled  in  part  by  Beck s  holding  that  the  term  membership   extends  to  those  who  only  pay  Representation  Fees,  not  simply  by  the  Retail  Clerks  decisions.  And  we are bound by that precedent, even if the rule that the term  member ship  has been  whittled down to its financial core  to include those who  pay only Representation Fees does not fit with the ordinary meaning of  the term  membership,  as the dissent states.  12  No. 13 1264  including  states  that  have  promulgated  right to work  laws  in  accordance  with  §  14(b),  the  Union  is  asserting  that  all  states  must  allow  unions  to  negotiate  the  broadest,  largest  possible  union security  arrangement  permitted  under  §  8(a)(3). That can t be right.  Both of  these  points  are  more compelling than the alter native  readings  of  membership   presented  to  us  by  the  Plaintiff Appellants, who hang their interpretation on sever al slender branches: two contemporaneous dictionary defini tions, and a federal statutory definition found in a different  statute  passed  twelve  years  after  the  Taft Hartley  Act.  See  The  Labor  Management  Reporting  and  Disclosure  Act  of  1959,  29  U.S.C.  §  401  et  seq.  Not  only  are  both  of  these  sources extraneous to the statute we are charged to interpret  in  this  case,  but  they  also  cannot  alter  the  Supreme  Court s  later  construction  of  the  term  membership   in  the  Retail  Clerks cases and Beck.  b. State Statutory Schemes Concurrent with Taft Hartley  Also compelling are the state right to work laws in effect  at the time of the Taft Hartley Act s passage in 1947. As the  Supreme  Court  stated  in  Retail  Clerks  II,  twelve  states  had  right to work laws in effect when Taft Hartley was enacted:  Arizona, Arkansas, Georgia, Iowa, Nebraska, Nevada, North  Carolina, North Dakota, South Dakota, Tennessee, Texas and  Virginia.5  These  laws  fell  into  two  different  categories.  The                                                    5  State  Laws  Regulating  Union Security  Contracts,   21  L.R.R.M.  66  (1948). Of these states, ten states retain the same right to work statutory  language to the present day. The two exceptions are Nevada and Texas.  Continued on next page  No. 13 1264  13  first broadly disallowed compulsory union membership. The  second  included  specific  provisions  outlawing  compulsory  payment of dues or fees to labor organizations. An example  of  a  statute  from  the  second  group  is  Iowa s  right to work  law,  which  was  enacted  on  April  28,  1947,  two  months  be fore the passage of the Taft Hartley Act:  Sec. 1. It is declared to be the policy of the State  of  Iowa  that  no  person  within  its  boundaries  shall  be  deprived  of  the  right  to  work  at  his  chosen occupation for any employer because of  membership in, affiliation with, withdrawal or  expulsion from, or refusal to join, any labor un ion,  organization,  or  association,  and  any  con tract  which  contravenes  this  policy  is  illegal  and void.  [ ¦]  Sec. 4. It shall be unlawful for any person, firm,  association,  labor  organization  or  corporation,  or political subdivision, either directly or indi rectly, or in any manner or by means as a pre                                                   In the case of Nevada, there was a right to work provision in effect from  1911 to 1951 in the Crimes and Punishment Act of 1911, which remained  in effect until 1951. After a two year hiatus, a formal, standalone right to work law was added in 1953 through initiative petition. Nevada Legisla tive  Counsel  Bureau  Office  of  Research  Background  Paper  No.  75 08  (1975). In Texas, a right to work law was passed in 1947 and styled Texas  Civ.  Code  §  5207a.  It  seems  to  have  been  updated  and  re numbered  to  appear at Texas Lab. Code § 101 in 1993. The 1993 amendment gave rise  to  Texas s  specific  language  that  restricted  compelled  payment  of  dues  and fees to unions.  14  No. 13 1264  requisite  to  or  condition  of  employment  to  re quire  any  person  to  pay  dues,  charges,  fees,  contributions, fines or assessments to any labor  union, labor association or labor organization.  IOWA  CODE  §  736A.1,  4  (1947),  renumbered  as  IOWA  CODE  § 731.1, 4 (1977).  All  told,  of  the  twelve  state  right to work  statutes  in  ef fect in 1947, more than half  seven   included language simi lar to Indiana s and Iowa s statutes. ARK.  CODE  ANN. § 11 3 303  (1947);  GA.  CODE  ANN.  §  34 6 22  (1947);  IOWA  CODE  § 731.4  (enacted  1947,  renumbered  1977);  NEB.  REV.  STAT.  § 48 217  (1947);  N.C.  GEN.  STAT.  §  95 82  (1947);  TENN.  CODE  ANN.  §  50 1 203  (1947);  VA.  CODE  ANN.  §  40.1 62  (enacted  1947,  renumbered  1970).  Congress  was  well  aware  of  these  statutes when it drafted Section 14(b). See H.R. Rep. No.245,  80th Cong., 1st Sess. 34, reprinted in I Legislative History of the  Labor  Management  Relations  Act  of  1947  324  (1948)  (listing  states  with  such  statutes). As  discussed  above,  the  stated  purpose of Section 14(b) was to preserve the efficacy of laws  like  these    statutes  that  allowed  states  to  place  restrictions  of  their  choosing  on  union security  agreements,  including  restrictions  on  whether  employees  could  be  compelled  to  pay dues or fees of any kind to a union.6                                                    6  The  legislative  history  demonstrates  that  Congress  drafted  Section  14(b) to preserve the right to work statutes already in effect in 1947. See  Int l Union of the United Ass n of Journeymen & Apprentices of the Plumbing  &  Pipefitting  Indus.,  Local  Unions  Nos.  141,  229,  681,  &  706  v.  NLRB,  675  F.2d  1257,  1273  (D.C.  Cir.  1982)  (Mikva,  J.,  dissenting)  ( The  best  evi dence of congressional intent may therefore lie in the kinds of  compul sory unionism  that members of Congress understood had been banned  Continued on next page  No. 13 1264  15  Presently,  twenty four  states  have  some  form  of  a  right to work law.7 The overwhelming majority of jurisdictions eighteen, by our count, including Guam have adopted lan guage substantially identical to the prohibition in Ind. Code  § 22 6 8(2). See ALA.  CODE § 25 7 34 (1953); ARK.  CODE  ANN.  § 11 3 303  (1947);  GA.  CODE  ANN.  §  34 6 22  (1947);  IDAHO  CODE  ANN.  § 44 2003(3)  (1985);  22  GUAM  CODE  ANN.  §  4103(3)  (2000);  IOWA  CODE  §  731.4  (transferred  1977);  LA.  REV.  STAT.  ANN. § 23:983 (1976); MICH.  COMP.  LAWS § 423.17  (2013); MISS.  CONST. art. 7, § 198 A (1960); NEB.  REV.  STAT. §  48 217  (1947);  N.C.  GEN.  STAT.  §  95 82  (1947);  OKLA.  CONST.  art.  23,  §  1A  (2001);  S.C.  CODE  ANN.  §  41 7 30  (1954);  TENN.  CODE  ANN. § 50 1 203 (1947); TEX.  LAB.  CODE  ANN. § 101.004  (1993); UTAH  CODE  ANN. § 34 34 10 (1955); VA.  CODE  ANN. §  40.1 62  (1947);  WYO.  STAT.  ANN.  §  27 7 111  (1963);  see  also  N.D.  CENT.  CODE  § 34 01 14.1  (1987),  repealed  by  NLRB  v.  North Dakota, 504 F. Supp. 2d 750 (D.N.D. 2007). The longevi ty of many of these statutes, coupled with the lack of disap proval expressed by the Supreme Court, suggests to us that  Indiana s  right to work  law  falls  squarely  within  the  realm  of acceptable law.  We  also  find  persuasive  a  decision  by  the  D.C.  Circuit,  the only decision from a sister circuit to squarely address the                                                    by  the  state  right to work  laws. ).  Yet  the  dissent s  position  necessarily  entails  concluding  that  Congress  did  not  intend  §  14(b) s  protections  to  extend to the majority of right to work statutes then in effect. That is not  a reasonable interpretation of legislative history.  7 National Conference of State Legislatures,  Right to Work Resources,   available  at  http://www.ncsl.org/research/labor and employment/right to work laws and bills.aspx (last accessed Aug. 20, 2014).  16  No. 13 1264  question  before  us.8  Faced  with  the  question  of  whether  a  union could assess non union employees for Representation  Fees in four right to work states, the D.C. Circuit found, on  the  basis  of  the  legislative  history  of  the  Taft Hartley  Act,  that  the  assessment  of  such  fees  constituted  an  unfair  labor  practice.  Journeymen  &  Apprentices,  675  F.2d  at  1260 62.  The  D.C.  Circuit  held  that  Congress  knew  precisely  what  state  laws  it  was  validating  when  it  passed  §  14(b)   as  [t]he  House Report listed each state which had passed a right to work law or constitutional provision.  Id. at 1260. Specifical ly, the D.C. Circuit was persuaded that  Congress also knew  about  the  free  rider  problem  posed  by  such  laws  when  it  sanctioned  such  laws  by  passing  §  14(b),   as  shown  by  a  comment in the Senate Committee report on the bill reflect                                                   8 The dissent cites two circuit decisions that stand for the principle that  § 14(b)  does  not  authorize  states  to  prohibit  the  use  of  exclusive  hiring  halls  that  do  not  discriminate  between  union  members  and  non members. See Laborers  Int l Union of N. Am., Local No. 107 v. Kunco, Inc.,  472  F.2d  456  (8th  Cir.  1973);  NLRB  v.  Houston  Chapter,  Associated  Gen.  Contractors  of  Am.,  Inc., 349  F.2d 449  (5th  Cir. 1965). Both  decisions  pre cede  Beck  and  did  not  have  the  benefit  of  the  Court s  interpretation  of  membership   in  that  case.  And  the  D.C.  Circuit,  in  Journeymen  &  Ap prentices,  found  both  cases  clearly  distinguishable   from  the  matter  at  hand on the basis that these concern pre hiring practices, whereas § 14(b)  applies  to  post hiring  union  security  arrangements.  Journeymen  &  Ap prentices, 675 F.3d at 1262, 1267 ( Use of a union hiring hall precedes hir ing and therefore does not constitute  membership  under § 14(b). ). We  agree that these cases are distinguishable because hiring halls do not re quire prospective employees to do anything more than temporarily visit  union facilities during the hiring process. Such temporary affiliation does  not  amount  to  membership   as  that  term  has  been  interpreted  by  the  Supreme Court.  No. 13 1264  17  ing  unions   concerns  about  free  riders,9  as  well  as  Senator  Taft s rebuttal on that point that  [m]any states have enacted  laws or adopted constitutional provisions to make all forms  of  compulsory  unionism  in  such  states  illegal.  As  stated  in  the  report  accompanying  the  Senate  committee  bill,  it  was  not  the  intent  to  deprive  the  States  of  such  power.   Id.  at  1260 61  (citation  omitted).  And  the  D.C.  Circuit  noted  that  this problem was so well known that President Truman crit icized it in his veto message. Id. at 1261.  Plaintiff Appellants  are  right  that  Congress  was  con cerned  that  banning  the  closed  shop  would  create  a  free rider problem, but only in those states that had no additional  restriction  on  union security  agreements.  Id.  at  1260  ( [L]eaders of organized labor have stressed the fact that in                                                    9  A  controversial  issue  to  which  the  committee  has  devoted  the  most  mature  deliberation  has  been  the  problem  posed  by  compulsory  union  membership  ¦ .  [A]buses  of  compulsory  membership  have  become  so  numerous there has been great public feeling against such arrangements.  This has been reflected by the fact that in 12 States such agreements have  been made illegal either by legislative act or constitutional amendment,  and  in  14  other  States  proposals  for  abolishing  such  contracts  are  now  pending. Although these regulatory measures have not received authori tative  interpretation  by  the  Supreme  Court  (citation  omitted)  it  is  obvi ous  that  they  pose  important  questions  of  accommodating  Federal  and  State  legislation  touching  labor  relations  in  industries  affecting  com merce  (citations  omitted).  In  testifying  before  this  committee,  however,  leaders  of  organized  labor  have  stressed  the  fact  that  in  the  absence  of  such provisions many employees sharing the benefits of what unions are  able to accomplish by collective bargaining will refuse to pay their share  of the cost.  Journeymen & Apprentices, 675 F.2d at 1260 (citing Report of  the Senate Committee on Labor and Public Welfare presented by Senator  Taft, 80th Cong., 1st Sess. 6, April 17, 1947).  18  No. 13 1264  the  absence  of  [anti union security]  provisions  many  em ployees  sharing  the  benefits  of  what  unions  are  able  to  ac complish  by  collective  bargaining  will  refuse  to  pay  their  share  of  the  cost. )  (quoting  the  Report  of  the  Senate  Com mittee  on  Labor  and  Public  Welfare  presented  by  Senator  Taft,  80th  Cong.,  1st  Sess.  6,  April  17,  1947).  On  the  other  hand,  Congress  explicitly  permitted  states  that  did  restrict  those agreements to find their own solution to the free rider  problem, if it was a problem in those states. Indeed, unions  continue to thrive and assert significant influence in several  right to work  states,  including  Iowa,10  where  provisions  equivalent to Indiana s have been in effect for more than six ty five  years.  If  the  Plaintiff Appellants  believe  that  Indi ana s law will create a new or unexpectedly severe free rider  problem, they may address those concerns to Congress.  In  sum,  in  reviewing  this  substantial  body  of  empirical  evidence,  we  are  not  persuaded  by  Plaintiff Appellants   claims  that  Indiana s  law  is  somehow  an  extraordinary  measure distinct from the numerous state statutes that have  harmoniously  existed  under  the  federal  labor  law  frame work.  Nor  are  we  persuaded  by  their  assertions  that  Indi ana s law represents a mortal threat to the continuing exist ence of unions as provided under federal law. Section 8(2) of                                                    10  See,  e.g.,  Kris  Maher,  Iowa s  House  of  Labor  is  Split,   WALL  ST.  J.  (Nov.  20,  2007)  at  A6  (examining  the  importance  of  big,  politically  ac tive  unions   in  the  Iowa  caucus  vote);  Steven  Greenhouse,  Secret  Weapon  in  Gore  Camp:  Unions  in  Iowa,   N.Y.  TIMES  (Jan.  17,  2000)  at  A14,  available  at  http://www.nytimes.com/2000/01/17/us/the 2000 campaign the unions secret weapon in gore camp unions in iowa.html  (calling  Iowa s  150,000 member  union  force  a  major  weapon   in  the  Iowa caucuses) (last accessed Aug. 20, 2014).  No. 13 1264  19  the  Indiana  right to work  statute  is  thus  not  preempted  by  the NLRA.  c. Plaintiff Appellants  Miscellaneous Preemption Ar guments  Plaintiff Appellants  assert  two  other  preemption  argu ments. Both deserve only quick consideration.  The  first  assertion,  that  federal  labor  law  preempts  the  Indiana  law s  criminal  penalties,  clashes  squarely  with  lan guage  in  Retail  Clerks  II,  where  the  Supreme  Court  stated  that  In light of the wording of § 14(b) and this legis lative  history,  we  conclude  that  Congress  in  1947  did  not  deprive  the  States  of  any  and  all  power to enforce their laws restricting the exe cution  and  enforcement  of  union security  agreements. Since  it is plain  that  Congress left  the States  free to legislate  in  that  field,  we can  only assume that it intended to leave unaffect ed the power to enforce those laws.  Retail Clerks II, 375 U.S. at 102.  The Union s second argument is that the NLRA preempts  § 8(3) of the statute,  which bars mandatory payments of  an  amount equivalent to union  dues to a  charity. They  rely on  § 19  of  the  NLRA,  which  allows  conscientious  objectors  to  pay dues to a charity rather than to a union. But the applica bility of that section naturally presupposes the existence of a  union security agreement that requires the payment of dues.  And  as  we  have  demonstrated,  states  are  permitted  to  re strict or prohibit such agreements. We agree with the district  court s  assessment  that  [n]othing  in  the  language  of  §  19  20  No. 13 1264  suggests  or  supports  interpreting  it  as  an  exemption  to  § 14(b) that would  preempt  any state attempt  to  outlaw the  kind of provision that § 19 permits.  Sweeney v. Daniels, 2013  WL 209047, *11 (N.D. Ind. Jan. 17, 2013).  2. Federal Constitutional Claims  The  dissent  claims  that  our  interpretation  of  the  federal  statutory schema works an unconstitutional taking on Hoos ier  unions.  We  consider  this  argument  first.  Plaintiff Appellants  also  allege  violations  of  the  Contracts,  Ex  Post  Facto,  and  Equal  Protection  Clauses  of  the  United  States  Constitution. Because both their Contracts and Ex Post Facto  Clause  arguments  have  force  only  if  the  statute  applies  ret roactively, we consider them together.  a.  Indiana s  Law  Does  Not  Work  an  Unconstitutional  Taking  The dissent asserts that, should we hold  that the federal  statutory  scheme  does  not  preempt  Indiana s  right to work  statute, that holding likely violates the Takings Clause of the  Fifth  Amendment,  as  applied  to  the  states  under  the  Four teenth  Amendment.  Dissent  at  17 18.  We  observe  that  no  argument based on the Takings Clause was advanced by the  Union, and  so  any such argument was  forfeited. See Jackson  v. Parker, 627 F.3d 634, 640 (7th Cir. 2010) (noting that argu ments  not  raised before the  district  court are  forfeited); Trs.  of Chi. Painters & Decorators Pension, Health & Welfare, & De ferred  Sav.  Plan  Trust  Funds  v.  Royal  Int l  Drywall  &  Decorat ing,  Inc.,  493  F.3d  782,  790  (7th  Cir.  2007)  (noting  that  argu ments  not  raised  in  the  opening  brief  are  forfeited).  And  there  is  the  problem  of  whether  the  Union  has  sued  the  proper  defendants  for  the  purposes  of  advancing  a  claim  No. 13 1264  21  under  the  Takings  Clause.  The  Union s  alleged  deprivation  is the product of federal law and the Indiana statute operat ing in tandem. Because it is federal law that provides a duty  of  fair  representation,  Indiana s  right to work  statute  does  not  take  property from the Union   it merely precludes the  Union from collecting fees designed to cover the costs of per forming the duty. Even supposing the Union could justify its  suit by invoking something like the tort doctrine of  concur rent actual causes, 11 the dissent has not explained why the  proper  remedy  would  be  to  strike  down  Indiana s  right to work  statute  rather  than  striking  down  or  modifying  the  federal law imposing on all unions the duty of fair represen tation,  in  right to work  states  and  non right to work  states  alike.  Even  so,  we  engage  with  the  dissent s  position  because  we  believe  it  overlooks  the  fundamental  fact  that  distin guishes  the  union s  duty  of  representation  from  the  other  hypotheticals it presents. That is to say: we believe the union  is justly compensated by federal law s grant to the Union the  right  to  bargain  exclusively  with  the  employer.  The  reason  the  Union  must  represent  all  employees  is  that  the  Union  alone  gets  a  seat  at  the  negotiation  table.  See  Int l  Ass n  of  Machinists v. Street, 367 U.S. 740, 761 (1961) (A  union s sta tus as exclusive bargaining representative carries with it the  duty  fairly  and  equitably  to  represent  all  employees  of  the                                                    11  See  Hill  v.  Edmonds,  26  A.D.2d  554,  554 55  (N.Y.  App.  Div.  1966)  ( Where separate acts of negligence combine to produce directly a single  injury each tort feasor is responsible for the entire result, even though his  act alone might not have caused it  ¦ . ).  22  No. 13 1264  craft  or  class,  union  and  nonunion. );  Hughes  Tool  Co.,  104  N.L.R.B.  318,  324 25  (1943)  ( [A]  union  could  not  assess  nonmembers for costs arising from contract negotiations for  the latter are the exclusive duty and prerogative of the certi fied  representative  which  the  nonmember  minority  is  both  entitled  to  and  bound  under. ).  The  powers  of  the  bargain ing  representative  are  comparable  to  those  possessed  by  a  legislative body both to create and restrict the rights of those  whom it represents.  Steele v. Louisville & N.R. Co., 65 S. Ct.  226, 232 (1944). The duty of fair representation is therefore a  corresponding  duty   imposed  in  exchange  for  the  powers  granted  to  the  Union  as  an  exclusive  representative.  Id.  It  seems  disingenuous  not  to  recognize  that  the  Union s  posi tion as a sole representative comes with a set of powers and  benefits as well as responsibilities and duties. And no infor mation  before  us  persuades  us  that  the  Union  is  not  fully  and adequately compensated by its rights as the sole and ex clusive member at the negotiating table.  b.  Contracts and Ex Post Facto Clause Arguments  The  Contracts  Clause  provides  that  [n]o  State  shall  ¦  pass any  ¦ law impairing the Obligation of Contracts.  U.S.  CONST. art. I, § 10, cl. 1. A state violates the Contracts Clause  when  a  change  in  state  law  has  operated  as  a  substantial  impairment of a contractual relationship.  Gen. Motors Corp.  v. Romein, 503 U.S. 181, 186 (1992) (citation and internal quo tation  marks  omitted).  The  relevant  inquiry  has  three  com ponents:  1)  whether  there  is  a  contractual  relationship;  2) whether a change in law impairs that contractual relation ship;  and  3)  whether  the  impairment  is  substantial.  Council  31 of the Am. Fed n of State, Cnty., & Mun. Emps. v. Quinn, 680  F.3d 875, 885 (7th Cir. 2012) (citing Khan v. Gallitano, 180 F.3d  No. 13 1264  23  829, 832 (7th Cir. 1999)). The Ex Post Facto Clause is violated  by state or federal legislation that  makes an act done before  the passing of the law, and which was innocent when done,  criminal,  and  punishes  such  action.   Peugh  v.  United  States,  133  S.  Ct.  2072,  2081  (2013)  (citation  and  internal  quotation  marks omitted). The parties agree that for the Indiana law to  violate these clauses of the Constitution, the law must have  some  retroactive  application:  it  must  either  impair  an  al ready existing contract or else punish past conduct. We find  that the law does not apply retroactively.  This conclusion is relatively easy to reach because Section  13 of the Indiana statute provides that the substantive provi sions  of  the  legislation Sections  8  through  12 apply  only  to  contracts  entered  into  after  March  14,  2012,  and  do  not  apply to or abrogate a written or oral contract or agreement  in effect on March 14, 2012.  IND. CODE § 22 6 6 13. The main  objection Plaintiff Appellants make here is to Section 3 of the  statute. They argue that Section 3 is a substantive provision  not mentioned in Section 13, and that it thus has retroactive  application.  In interpreting the language of a statute, we  must exam ine the language and design of the statute as a whole.  Wells  Fargo Bank, Nat l Ass n v. Lake of Torches Econ. Dev. Corp., 658  F.3d 684, 694 (7th Cir. 2011) (citations and internal quotation  marks omitted). And we must also keep in mind  [t]he pre sumption  against  retroactive  legislation,   which  embodies  a  legal  doctrine  centuries  older  than  our  Republic.   Vartelas  v.  Holder,  132  S.  Ct.  1479,  1486  (2012)  (citation  and  internal  quotation marks omitted). We are inclined to agree that Sec tion 3 is an oddly drafted provision. It resides in a neighbor hood  of  prefatory  clauses,  nestled  amid  definitions  of  key  24  No. 13 1264  terms and exceptions, but its sub sections appear surprising ly substantive: indeed, Section 3 s sub provisions are identi cal in content to the sub sections of Section 8. However, Sec tion 3 s main clause is drafted in the language of exception.  It explains that the statute should not be read to change the  laws of the building and construction industry, an  industry  that has its own set of elaborate labor laws, except to prohib it agreements of the type banned by Section 8. It is a double  negative no  change  except  the  following  changes that  would be more comprehensible if drafted in the positive, but  the  placement  of  the  clause  makes  sense  among  the  other  prefatory, exclusionary clauses like Sections 1 ( This chapter  does  not  apply  to  the  following:  ¦ . )  and  2  ( This  chapter  does not apply to the extent that  ¦ . ). IND. CODE §§ 22 6 6 1,  2. In light of the design of the statute as a whole, we are sat isfied  that  the  provision  in  question  is  prefatory,  not  sub stantive.  It  simply  explains  the  domains  to  which  the  sub stantive portions of the statute apply. To the extent that Sec tion  3  contains  substantive  language,  it  is  language  that  simply points to the later substantive sections outlawing un ion security clauses. This reading best harmonizes the struc ture  of  the  statute  and  the  presumption  against  retroactive  legislation.12                                                    12  In support of our reading, Defendant Appellees assert the fact that the  Indiana Commissioner of Labor has disclaimed any retroactive interpre tation of Section 3, but this is not persuasive. While the district court was  satisfied  by  the  Commissioner s  declaration,  terming  it  binding  under  the principles of judicial estoppel, it is difficult to determine what effect  such  declarations  would  have  on  future  executive  administrations  or  office holders. But our reading of the statute convinces us that Section 3  is not retroactive, so we need not rely on the concept of estoppel.  No. 13 1264  25  c.  Equal Protection Clause Arguments  The  Equal  Protection  Clause  of  the  Fourteenth  Amend ment states that no state shall  deny to any person within its  jurisdiction  the  equal  protection  of  the  laws.   U.S.  CONST.  amend. XIV. Equal protection scrutiny is triggered  when a  regulation draws distinctions among people based on a per son s membership in a  suspect  class  or based on  a denial  of a fundamental right.  Srail v. Vill. of Lisle, Ill., 588 F.3d 940,  943 (7th Cir. 2009) (citations omitted). If either a suspect class  or fundamental right is implicated,  the government s justi fication for the regulation must satisfy the strict scrutiny test  to pass muster under the Equal Protection Clause.  Id. But if  neither condition is present, the proper standard of review is  rational basis. Id.  Plaintiff Appellants argue that the Indiana Right to Work  Act violates the Equal Protection Clause in two ways: (1) be cause  it  allows  free  riders  to  infringe  on  union  members   First  Amendment  free  speech  rights,  and  (2)  because  it  al lows  free  riders  to  infringe  on  the  right  of  union  member ship,  which  is  a  fundamental  right  because  it  involves  the  exercise  of  First  Amendment  association  and  assembly  rights. We hold that the law does not violate the equal pro tection  clause  because  it  does  not  implicate  a  fundamental  right, and it passes the low bar of rational basis review with  ease.  i. First Amendment Free Speech Rights  The stronger of Plaintiff Appellants  two equal protection  arguments is the assertion that non payors of Representation  Fees  will  be  free riders  who  siphon  valuable  Union  re sources away from the Union s political activities. In dimin 26  No. 13 1264  ishing the financial resources available to the Union for po litical speech, Plaintiff Appellants argue, the Indiana law in fringes  on  the  Union s  First  Amendment  free  speech  rights.  We  agree  that  unions  have  the  right  under  the  First  Amendment  to  express  their  views  on  political  and  social  issues  without  government  interference.   Knox  v.  Serv.  Empls. Int l Union, Local 1000, 132 S. Ct. 2277, 2295 (2012).  However,  Plaintiff Appellants   argument  is  undercut  by  three long standing principles. First, the Supreme Court has  stated that  unions have no constitutional entitlement to the  fees  of  non member  employees.   Davenport  v.  Wash.  Educ.  Ass n, 551 U.S. 177, 185 (2007). And more relevantly, the First  Amendment  protects the right to be free from government  abridgement of speech,  but it does not  require[]  the gov ernment  to  assist  others  in  funding  the  expression  of  par ticular  ideas,  including  political  ones.   Ysursa  v.  Pocatello  Educ.  Ass n,  555  U.S.  353,  358  (2009).  Stated  another  way,  although government may not place obstacles in the path of  a person s exercise of freedom of speech, it need not remove  those not of its own creation.  Regan v. Taxation With Repre sentation of Wash., 461 U.S. 540, 549 50 (1983) (internal quota tion marks and citations omitted). It may be true that the Un ion  does not have money as it wants, and thus cannot exer cise its freedom as it would like,  but  the Constitution does  not confer an entitlement to such funds as may be necessary  to realize all the advantages of that freedom.  Id. at 550 (in ternal  quotation  marks  and  citations  omitted).  A  legisla ture s decision not to subsidize the exercise of a fundamental  right  does  not  infringe  the  right,  and  is  thus  not  subject  to  strict  scrutiny.   Ysursa,  555  U.S.  at  358  (internal  quotation  marks and citations omitted).  No. 13 1264  27  The  Union  does  not  assert  that  the  Indiana  state  legisla ture has taken away an asset to which the Union was consti tutionally  entitled.  Viewed  in  the  best  possible  light,  its  ar gument is that Indiana has made it more difficult for the Un ion  to  collect  as  many  funds  as  it  is  used  to  collecting.  But  Indiana, like the state of Idaho in Ysursa, is  under no obliga tion  to  aid  the  unions  in  their  political  activities.  And  the  State s decision not to do so is not an abridgement of the un ions  speech; they are free to engage in such speech as they  see fit.  Id. at 359.  Lastly, as  underscored a recent case concerning whether  non union  public  employees  could  be  compelled  to  pay  agency fees to a state designated union, the Supreme Court  has held that there is a competing First Amendment interest  at  play  with  free rider  arguments  of  this  variety:  the  First  Amendment  interests  of  those  ¦  who  do  not  wish  to  sup port the union.  Harris v. Quinn, 134 S. Ct. 2618, 2643 (2014).  It  reaffirmed  that  [a]gency fee  provisions  unquestionably  impose a heavy burden on the First Amendment interests of  objecting  employees.   Id.  And  free rider  arguments  ¦  are  generally  insufficient  to  overcome  First  Amendment  objec tions.  Id. at 2657.  In  passing  its  right to work  legislation,  Indiana  did  not  abridge the Union s speech, and thus did not violate its First  Amendment  right  to  free  speech.  Rational  basis  review  is  proper for this equal protection claim.  ii. Fundamental Right of Union Membership  Appellants   weaker  argument  is  the  assertion  that  there  exists a fundamental right of union membership.  Collective  bargaining is not a fundamental right,  and a union and its  28  No. 13 1264  members  are  not  suspect  classes.   Univ.  Prof ls  of  Ill.,  Local  4100 v. Edgar, 114 F.3d 665, 667 (7th Cir. 1997); see also City of  Charlotte  v.  Local  660,  Int l  Ass n  of  Firefighters,  426  U.S.  283,  286 (1976) ( [T]his court would reject such a contention if it  were made that respondents  status as union members  ¦ is  such as to entitle them to special treatment under the Equal  Protection Clause  ¦ . ). Since we agree with the Tenth Cir cuit s assertion that  neither union nor non union status im plicates a fundamental right or constitutes a protected class,   Local 514 v. Keating, 358 F.3d 743, 754 (10th Cir. 2004), we opt  for  rational  basis  review  unless  Plaintiff Appellants  can  as sert  a  cognizable  fundamental  right  that  has  been  violated  by the Indiana statute.  Plaintiff Appellants  claim  that  they  never  asserted  that  union members are a suspect class. Instead, they try to cob ble a brand new fundamental right to union membership out  of  the  fact  that  union  membership  implicates  the  First  Amendment  rights  of  freedom  of  assembly  and  freedom  of  association.  But  besides  being  intellectually  threadbare consider,  for  example,  that  these  same  facts  could  be  mar shalled  to  support  a  fundamental  right  to  Civil  War  reen actment this line of reasoning was rejected by the Supreme  Court long ago. Union members in North Carolina and Ne braska  made  the  same  argument  when  they  challenged  the  two states  right to work laws in the late 1940s. They assert ed, inter alia, that their freedom of association and assembly  was  infringed.  In  Lincoln  Federal  Labor  Union  No.  19129,  v.  Northwestern Iron & Metal Co., the Supreme Court stated:  There  cannot  be  wrung  from  a  constitutional  right  of  workers  to  assemble  to  discuss  im provement  of  their  own  working  standards,  a  No. 13 1264  29  further  constitutional  right  to  drive  from  re munerative employment all other persons who  will not or can not, participate in union assem blies. The constitutional right of workers to as semble, to discuss and formulate plans for fur thering their own self interest in jobs cannot be  construed  as  a  constitutional  guarantee  that  none shall get and hold jobs except those who  will join in the assembly or will agree to abide  by the assembly s plans. For where conduct af fects  the  interests  of  other  individuals  and  the  general  public,  the  legality  of  that  conduct  must  be  measured  by  whether  the  conduct  conforms  to  valid  law,  even  though  the  con duct  is  engaged in pursuant to plans  of  an as sembly.  335 U.S. 525, 531 (1949).  There  is  no  doubt  that  union  workers  enjoy  valuable  rights of association and assembly that are protected by the  First  Amendment.  See,  e.g.,  Thomas  v.  Collins,  323  U.S.  516  (1945). But as in Lincoln Federal, that right alone cannot oper ate as an offensive weapon to wrest rights from others: here,  the  Hoosier  workers  whose  rights  not  to  associate  with  the  union  are  protected  by  the  new  legislation.  See,  e.g.,  Harris,  134 S. Ct. at 2643 (noting the  First Amendment interests of  those  ¦ who do not wish to support the union ); Knox, 132  S. Ct. at 2289 (holding that compelled membership in a pub lic sector union, which takes positions during collective bar gaining  that  can  have  powerful  civic  and  political  conse quences, can  constitute a form of compelled speech and as sociation  that  imposes  a  significant  impingement  on  First  30  No. 13 1264  Amendment  rights   (citation  and  internal  quotation  marks  omitted)).  Plaintiff Appellants  must  thus  make  a  greater  showing: a  clear basis for how the laws will  expressly  for bid the full exercise of those rights by union or union mem bers,   Lincoln  Federal,  335  U.S.  at  530,  or  even  a  plausible  demonstration  of  how  allowing  non union  workers  to  not  pay Representation Fees will somehow weaken the bonds of  the union s own association and assembly. They have failed  to  do  so  here.  Rational  basis  review  is  appropriate  for  this  equal protection claim as well.  iii. The Statute Passes Rational Basis Review  Statutes that do not encroach on a fundamental right are  reviewed with  considerable deference.  See United States v.  Moore,  644  F.3d  533,  555  (7th  Cir.  2011).  The  pertinent  in quiry is whether the statute in question  bears a reasonable  relation to any proper legislative purpose.  Id. at 555 56. It is  not  our  task  to  discern  the  specific  intent  of  the  legislature,  but to determine if any proper legislative purpose is served  by Indiana s law.  The  district  court s  analysis  on  this  point  is  apt.  As  the  court  stated,  [a]  belief  that  the  passage  of  Right  to  Work  legislation  contributes  to  a  business friendly  environment  that  can  attract  companies  and  encourage  job  growth  pro vides  a  legitimate  governmental  objective  that  may  have  been (and was in fact claimed to be) a reason for the passage  of  Indiana s  Right  to  Work  legislation.   Sweeney,  2013  WL  209047  at  *8.  We  need  look  no  further  for  a  rational  basis.  The  Indiana  law  does  not  violate  the  Plaintiff Appellants   right to equal protection.    No. 13 1264  31  III  We  noted  at  the  outset  that  this  legislation  prompted  vigorous debate, both in the general public and the Indiana  Statehouse.  But  the  legislative  history  and  context  of  the  Taft Hartley Act make clear that the controversy is one that  ought to be addressed and resolved at the level of legislative  politics,  not  in  the  courts.  The  statutory  question  posed  is  whether  Indiana s  new  law  is  preempted  by  federal  labor  law,  or  threatens  the  Union s  First  Amendment  rights.  The  answer is an emphatic no. Right to Work laws like Indiana s  have existed since before the passage of the Taft Hartley Act  and  the  inclusion  of  Section  14(b)  of  the  NLRA.  Congress  specifically reserved to the states the power to write and en force  laws  of  this  nature,  in  accordance  with  individual  states  needs and wisdom. It is not our province to wrest this  authority,  which  has  been  intact  and  undisturbed  for  over  sixty five years, from the states and erase the distinction be tween right to work states and non right to work states.  For the foregoing reasons, we AFFIRM the district court s  judgment.  32    No. 13 1264  WOOD,  Chief  Judge,  dissenting.  Today s  decision  is  either  incorrect or it lays bare an unconstitutional confiscation per petuated by our current system of labor law. In my view, the  better view is the former: the majority has simply misunder stood  the  federal  statutory  scheme,  taken  as  a  whole.  The  plain  language  of  section  14(b)  of  the  National  Labor  Rela tions Act (NLRA) does not support such sweeping force for  Indiana s Right to Work law. IND.  CODE § 22 6 6. No ruling  of  the  Supreme  Court  has  gone  this  far,  and  the  legislative  history of section 14(b) (for those who consider it relevant at  all) is inconclusive. Even if, however, one thought that there  were some ambiguity in the NLRA, the principle of constitu tional  avoidance  provides  a  powerful  reason  to  reject  the  majority s holding. I would find sections 8(2) and 8(3) of In diana s  statute,  Ind.  Code  §  22 6 6 8(2),  (3),  preempted  by  federal statute. I therefore respectfully dissent.  I  It  is  impossible  to  understand  what  is  at  stake  and  why  the majority s resolution is in error without a brief review of  the  labor  law  regime  in  the  United  States.  Inaugurated  in  1935  with  the  passage  of  the  Wagner  Act,  49  Stat.  452,  the  NLRA relies on a system of exclusive representation of bar gaining unit  employees.  See  29  U.S.C.  §  159(a).  That  is,  if  a  majority of the employees in a defined section of a workforce  vote  in  favor  of  a  particular  union  to  represent  them,  that  union is required by law to represent all the workers in the  bargaining  unit supporters  and  nonsupporters,  members  and  nonmembers,  alike.  Id.;  see  Int l  Ass n  of  Machinists  v.  Street, 367 U.S. 740, 760 61 (1961) ( a union s status as exclu sive bargaining representative carries with it the duty fairly  and equitably to represent all employees of the craft or class,  No. 13 1264  33  union  and  nonunion ).  (This  is  hardly  an  unfamiliar  ar rangement  in  a  democracy.  Even  after  the  most  hotly  con tested  presidential  election,  the  person  who  is  declared  the  winner becomes the President for all citizens, not just those  who voted for him or her.) There is nothing inevitable about  our  system  of  labor  law;  it  can  be  contrasted  with  a  hypo thetical  regime  that  is  more  protective  of  minority  or  mem bers only unions, under which employees who want to bar gain  collectively  might  be  free  to  form  a  members only  un ion  and  interact  with  their  employer  on  that  basis.  But,  to  repeat,  that  is  not  the  system  that  the  United  States  has  adopted.  Consequences flow from the union s status as the exclu sive  representative  of  all  members  of  the  bargaining  unit.  The most significant is what is known as the duty of fair rep resentation.  See  Steele  v.  Louisville  &  N.R.  Co.,  323  U.S.  192  (1944) (recognizing the duty of fair representation under the  Railway Labor Act); Ford Motor Co. v. Huffman, 345 U.S. 330,  337 38  (1953)  (extending  duty  of  fair  representation  to  the  National  Labor  Relations  Act).  The  duty  of  fair  representa tion requires the exclusive bargaining representative (i.e., the  union) to  serve the interests of all members [of the bargain ing  unit]  without  hostility  or  discrimination  toward  any,  to  exercise its discretion with complete good faith and honesty,  and  to  avoid  arbitrary  conduct.   Vaca  v.  Sipes,  386  U.S.  171,  177  (1967).  This  duty  is  not  limited  to  the  negotiation  pro cess;  it  covers  all  union  representational  activity.  See  id.  at  190 91 (duty of fair representation extends to grievance and  arbitration); Air Line Pilots Ass n, Int l. v. O Neil, 499 U.S. 65,  67  (1991)  ( We  hold  that  the  rule  announced  in  Vaca  ¦  ap plies to all  union activity  ¦ . ). The Supreme Court s opin 34  No. 13 1264  ion in Abood v. Detroit Bd. of Educ., 431 U.S. 209 (1977), sum marized the scope of those duties well:  The designation of a union as exclusive representative  carries  with  it  great  responsibilities.  The  tasks  of  ne gotiating  and  administering  a  collective bargaining  agreement  and  representing  the  interests  of  employ ees in settling disputes and processing grievances are  continuing  and  difficult  ones.  They  often  entail  ex penditure  of  much  time  and  money.  ¦  The  services  of  lawyers,  expert  negotiators,  economists,  and  a  re search staff, as well as general administrative person nel, may be required. Moreover, in carrying out these  duties,  the  union  is  obliged  fairly  and  equitably  to  represent  all  employees  ¦,  union  and  nonunion,  within the relevant unit.  Id. at 221 (internal citation and quotation marks omitted).  As this passage acknowledges, a major part of the  work  assigned  to  most  unions  under  collective  bargaining  agree ments  relates  to  the  administration  of  the  grievance  proce dure. Grieving and arbitrating claims is not cheap. The web site of the Teamsters union informs its members that 78% of  their dues  stay with your local union  for a variety of pur poses, including the retention of  [a]ttorneys to assist in ne gotiations,  grievances,  and  arbitration.   See  http://teamster.org/about/frequently asked questions faq#faq06  (this  and  all  other  websites  cited  in  this  opinion  were  last  visited  August  29,  2014).  The  Labor  Arbitration  Rules  of the  American Arbitration  Association, available  by  following  the  links  in  the  Rules  &  Procedures  tab  at  http://www.adr.org,  outline  a  comprehensive  process  that  obviously  costs  real  money.  It  is  no  stretch  to  estimate  that  No. 13 1264  35  the cost of pursuing many grievances from initial investiga tion through arbitration can reach into the thousands of dol lars, representing the time of the affected employee and his  union  representative,  witness  and  travel  costs,  arbitrator  fees,  and  the  cost  of  outside  legal  counsel.  The  duty  of  fair  representation  requires  the  union  to  absorb  these  costs  whether or not the aggrieved employee is a union member.  Note the significant asymmetry embedded in this system.  While  the  union  is  required  to  represent  all  persons  in  the  bargaining unit fairly and equally, each one of these people  is entitled to decide whether to become a member of the un ion. Those who opt to become members will pay their union  dues, which cover both activities such as collective bargain ing, contract administration, and grievances (to which I refer  as representational activities) and a variety of ancillary polit ical or ideological activities (to which I refer as ancillary ac tivities). But what of those who choose not to become mem bers? It has been established for years that they may not be  compelled to pay for the ancillary activities, no matter what  the  label  placed  on  that  payment.  See  Commc ns  Workers  of  Am. v. Beck, 487 U.S. 735, 738 (1988). So any question of com pelling support for speech with which the nonmember disa grees is off the table.  Until now, however, reimbursement for the benefits that  the union must confer on the nonmember has been a differ ent matter, and for good reason. If there is no way to compel  the  nonmember  employee  to  pay  the  actual  cost  of  the  ser vices  the  union  is  obligated  to  provide  for  him,  a  classic  free rider   problem  arises.  Free riding  is  a  potential  prob lem  whenever  a  collective  good  (such  as  the  union  services  here) is involved. If the good (or service) can be priced indi 36  No. 13 1264  vidually (that is, the seller can ensure that only the buyer ob tains  the  benefit),  free riding  will  not  be  a  problem.  But  if  each person in the group obtains the benefit of the collective  good whether or not she pays for it, then there is a risk that  the supply of the good will diminish, or in the limiting case  will  disappear  altogether.  See  generally  Earl  R.  Burbaker,  Free Ride, Free Revelation, or Golden Rule? 18 J.L.  &  ECON. 147,  149 150 (1975); Russell B. Korobkin & Thomas  S.  Ulen, Law  and Behavioral Science: Removing the Rationality Exception from  Law and Economics, 88 CALIF.  L.  REV. 1051, 1139 (2000). Thus,  for example, the realization of the risk of free riding by dis tributors  who  did  not  want  to  provide  services  that  manu facturers  valued  led  antitrust  law  to  change  from  a  per  se  prohibition  of  vertical  restraints  to  a  rule of reason  ap proach. See Cont l T.V., Inc. v. GTE Sylvania, Inc., 433 U.S. 36  (1977);  Leegin  Creative  Leather  Prods.,  Inc.  v.  PSKS,  Inc.,  551  U.S. 877 (2007). In our situation, the nonmember of the union  will reap the benefits of being represented by the union dur ing  a  grievance,  for  instance,  but  he  will  pay  nothing  for  those  benefits,  which  might  include  a  lay  representative,  maybe  even  a  lawyer,  investigative  services,  and  so  on all  things that cost the union real dollars to provide. In short, he  will  take  a  free  ride   on  the  dues  that  the  union  members  make to the union.  The same problem arises in a unionized workplace (that  is,  a  workplace  in  which  a  majority  of  the  employees  have  voted to have a union represent them, in an election  super vised by the National Labor Relations Board, or NLRB). Be cause all members of the bargaining unit benefit as a matter  of  right  from  the  union s  representational  activities  regard less of whether they join the union, there is an incentive for  employees in the bargaining unit  to refuse to contribute to  No. 13 1264  37  the  union  while  obtaining  benefits  of  union  representation  that necessarily accrue  to  all employees.   Abood, 431 U.S. at  222. The benefits in this case, as in most, extend well beyond  the boost from union speech that the Supreme Court found  inadequate  to  support  a  rule  requiring  nonmember  fair  share contributions in Harris v. Quinn, 134 S. Ct. 2618, 2636 37 (2014). I discuss Harris in more detail below.  The question is therefore whether the law as it stands to day includes a solution to the potential free rider problem. If  it does, by creating a way to require nonmembers to pay for  actual  benefits  received,  then  all  is  well.  If  it  does  not,  then  issues  of  constitutional  magnitude  arise.  As  the  Supreme  Court has recognized,  [t]o compel employees financially to  support  their  collective bargaining  representative  has  an  impact upon their First Amendment interests.  Id. But to ex empt  employees  from  reimbursing  a  service  provider  for  work performed creates a different constitutional issue one  that  the Supreme Court  has  had little to  no occasion to dis cuss. But we can glean something from Phillips v. Washington  Legal  Foundation,  524  U.S.  156  (1998),  which  addressed  the  question  whether  interest  income  generated  by  funds  in  lawyers  trust accounts (IOLTA) was the private property of  the client. The Court held that it was. That holding raised the  question whether clients could be compelled to donate their  property to a foundation that provided legal services to the  indigent. In Brown v. Legal Foundation of Washington, 538 U.S.  216 (2003), the Court held that if the state wished to require  the  client s  property  to  be  transferred  from  the  IOLTA  ac count  to  the  foundation,  its  action  had  to  be  judged  under  the Takings Clause of the Fifth Amendment. It held that the  clients  property had been taken for a public use when it was  38  No. 13 1264  turned  over,  see  538  U.S.  at  235,  but  that  no  compensation  was due, because the petitioners  net loss was zero. Id. at 240.  The lesson from the IOLTA cases for us is that a state law  compelling  one  private  party  to  give  property  to  another  private  party  must  be  assessed  under  the  Takings  Clause.  The fact that those two cases involved money, while our case  involves  the  compulsory  provision  of  services,  is  of  no  mo ment. (This, incidentally, shows why the plaintiffs have sued  the  correct  party:  it  is  the  Indiana  law  that  is  compelling  them  to  donate  valuable  services  to  the  nonmembers of  the  unions,  just  as  it  was  state  law  in  Phillips  and  Brown  that  compelled clients to donate their money to the legal founda tions.  Compare  ante  at  20.)  Services  cost  money  to  provide:  union representatives must be paid, union lawyers must be  paid,  and  collective  bargaining  is  not  free.  Justice  Scalia  flagged this problem in his separate opinion in Lehnert v. Fer ris Faculty Ass n, 500 U.S. 507 (1991) (concurring in judgment  in part, dissenting in part):  Where the state imposes upon the union a duty to  deliver  services,  it  may  permit  the  union  to  demand  reimbursement for them; or, looked at from the other  end,  where  the  state creates  in the nonmembers a le gal entitlement from the union, it may compel them to  pay the cost. The  compelling state interest  that justi fies  this  constitutional  rule  is  not  simply  elimination  of  the  inequity  arising  from  the  fact  that  some  union  activity  redounds  to  the  benefit  of  free riding   non members;  private  speech  often  furthers  the  interests  of nonspeakers, and that does not alone empower the  state to compel the speech to be paid for. What is dis tinctive,  however,  about  the  free  riders   who  are  No. 13 1264  39  nonunion  members  of  the  union s  own  bargaining  unit is that in some respects they are free riders whom  the law requires the union  to  carry   indeed, requires  the  union  to  go  out  of  its  way  to  benefit,  even  at  the  expense  of  its  other  interests.  In  the  context  of  bar gaining,  a  union  must  seek  to  further  the  interests  of  its nonmembers; it cannot, for example, negotiate par ticularly  high  wage  increases  for  its  members  in  ex change for accepting no increases for others. Thus, the  free ridership (if it were left to be that) would be not  incidental  but  calculated,  not  imposed  by  circum stances but mandated by government decree.  Id.  at  556.  Lehnert  itself  dealt  with  limitations  on  the  use  by  public sector unions of dissenters  contributions. The Court s  holding  that  the  state  constitutionally  was  not  permitted  to  compel  its  employees  to  subsidize  legislative  lobbying  or  other  political  activities  in  no  way  undermines  the  force  of  Justice Scalia s  observations about  the free rider  problem  as  it  relates  to  the  representational  services  that  the  unions  must provide to nonmembers.  Acting  wholly  within  the  boundaries  of  the  governing  legislation, the Supreme Court has reconciled the costly du ties  imposed  by  law  on  unions  with  the  rights  of  workers  who  do  not  wish  to  participate  in  (or  pay  for)  that  union s  nonrepresentational  activities.  It  has  done  so  by  drawing  a  line between what non union members of a bargaining unit  can and cannot be compelled to pay the union. Pursuant to  section 8(a)(3) of the NLRA, 29 U.S.C. § 158(a)(3), unions and  employers  may  require  all  employees  within  a  bargaining  unit (union members and nonmembers alike) to pay the un ion  for  the  costs  associated  with  the  union s  collective  bar 40  No. 13 1264  gaining and contract administration functions. See, e.g., Beck,  487 U.S. at 738. Beck held that although section 8(a)(3) of the  Act  permits  an  employer  and  a  union  to  enter  into  an  agreement  under  which  all  employees  must  make  certain  payments to the union (essentially reimbursing the union for  services promised and rendered), it does not permit the un ion to collect funds from objectors for activities  unrelated to  collective  bargaining,  contract  administration,  or  grievance  adjustment.  Id.  My colleagues believe that Beck characterizes those objec tors as union  members,  and indeed at one point the Court  says that  the  membership  that may be so required [by sec tion  8(a)(3)]  has  been  whittled  down  to  its  financial  core.   Id.  at  745.  But  all  the  Court  is  talking  about  at  that  point  in  the  opinion  is  what  can  be  compelled  of  employees.  Else where, it makes clear that the Beck objectors were not union  members. How else can one read the statement at the begin ning  of  the  opinion,  where  the  Court  says  [i]n  June  1976,  respondents,  20  employees  who  chose  not  to  become  union  members, initiated this suit  ¦ .  Id. at 739 (emphasis added).  The  majority  has  effectively  deleted  from  the  Court s  Beck  opinion its statement of the precise issue it was deciding:  Today  we  must  decide  whether  this  provision  also  permits  a  union,  over  the  objections  of  dues paying  nonmember  employees,  to  expend  funds  so  collected  on  activities  unrelated  to  collective  bargaining,  con tract  administration,  or  grievance  adjustment,  and,  if  so, whether such expenditures violate the union s du ty  of  fair  representation  or  the  objecting  employees   First Amendment rights.  Id. at 738 (emphasis added).   No. 13 1264  41  To  justify  its  decision  to  assign  the  status  of  statutory  members  to nonmembers of the union, the majority seizes  on the comment to which I just referred, to the effect that the  1947  amendments  to  the  NLRA  whittled  down   the  term  membership  in the statute to its  financial core.  This lan guage came directly from NLRB v. General Motors Corp., 373  U.S.  734,  742  (1963),  and  so  in  order  to  understand  it,  we  must look at that decision. When one does so, it is apparent  that  the  majority s  reading  cannot  stand.  Nothing  in  either  General Motors or Beck wiped out the concept of nonmember  in the course of defining the term  member.  The passage in  General Motors from which that quote is lifted is prefaced by  the  statement  that  [u]nder  the  second  proviso  to  § 8(a)(3),  the  burdens  of  membership  upon  which  employment  may  be conditioned are expressly limited to the payment of initia tion  fees  and  monthly  dues.   Id.  (emphasis  added).  The  Court  did not equate  initiation fees and monthly dues  to the fair share  payment  that  it  recognized  a  quarter  century  later  in  Beck.  The  only  point  it  was  making  in  General  Motors  was  that a duty to pay both initiation fees and monthly dues was  enough to make someone a  member,  even if the union dis claimed  the  idea  that  membership  went  along  with  those  payments.  Reality,  in  other  words,  is  what  governs;  not  la bels. Unsurprisingly, people who are compelled to pay pre cisely  the  same  amount  as  union  members  pay  should  be  considered de facto members. With this background in mind,  the majority s rationale for disregarding the Court s own de scription of the issue that it decided in Beck falls apart. Beck  makes clear that objectors are not members, but that they can  be compelled to pay for the services that they consume.  In so doing, Beck fine tunes the rules governing a recog nized  union,  on  the  one  hand,  and  the  nonmembers  for  42  No. 13 1264  whom  the  union  is  responsible,  on  the  other.  It  does  so  by  holding that while the collection of dues unrelated to collec tive bargaining (and other representational activities such as  the handling of grievances) would violate the First Amend ment rights of the nonmembers, federal law nevertheless en titles  the  union  to  collect  fees  fixed  by  their  underlying  purpose defraying the costs of collective bargaining.  Beck,  487  U.S.  at  759.  Interestingly,  the  Court  alluded  to  the  free rider  issue  when  it  recognized  that  the  legislative  justifica tion  for  section  8(a)(3)  was  to  ensur[e]  that  nonmembers  who obtain the benefits of union representation can be made  to pay for them  ¦ .  Id.  Before turning to the way in which these principles apply  to the case before us, I add a few words about the Supreme  Court s  recent  decision  in  Harris  v.  Quinn,  supra.  The  ques tion in Harris was  whether the First Amendment permits a  State to compel personal care providers to subsidize speech  on  matters  of  public  concern  by  a  union  that  they  do  not  wish  to  join  or  support.   134  S.  Ct.  at  2623.  The  Court  an swered that question in the negative. It held that the person al care workers could not be required to pay even the agency  fee that Abood had authorized, in the unusual circumstances  of  their  workplace.  The  Court  stressed  the  fact  that  the  dif ference between core union speech and issues such as wag es,  pensions,  and  benefits  for  public  employees  is  far  more  elusive  than  it  is  for  private  employees.  It  commented  on  the  conceptual  difficulty  of  distinguishing  in  public sector  cases  between  union  expenditures  that  are  made  for  collec tive bargaining purposes and those that are made to achieve  political ends.  Id. at 2632. The Court also found significant  the fact that the personal care assistants were hardly public  employees  at  all:  they  were  hired,  fired,  and  supervised  by  No. 13 1264  43  the client, and they were not eligible for a host of state bene fits.  This  unusual  status,  it  wrote,  has  important  implica tions  for the ability of the union to charge an agency fee. Id.  at  2636.  Abood s  rationale  is  based  on  the  assumption  that  the union possesses the full scope of powers and duties gen erally available under American labor law.  Id.  In Harris, practically the only thing the union was doing  was presenting its views to the state. It could not set wages,  which were established by law, and it had no authority over  grievances. In that setting, all that was left was speech. Well established principles entitled the objectors to refuse to pay a  fee  that  could  only  be  subsidizing  that  speech.  The  Court  uncovered nothing of value that the union was compelled to  furnish to  the  objectors, and so it had  no occasion  to  worry  about any compelled transfer of property or services.  The  case  before  us  does  not  share  those  distinguishing  features of Harris. It concerns private employers and private  employees,  not  state  employees.  The  rights  of  employees  who are not union members to refrain from subsidizing un ion speech are fully protected by their entitlement to give the  union only a  fair share  that is capped by the costs of repre sentational  activity.  The  Harris  Court  itself  recognized  that  the  case  before  it  lacked  all  of  the  features  that  have  been  understood to justify the agency fee:  What  justifies  the  agency  fee,  the  argument  goes,  is  the  fact  that  the  State  compels  the  union  to  promote  and protect the interests of nonmembers. Ibid. Specifi cally, the union must not discriminate between mem bers  and  nonmembers  in  negotiating  and  adminis tering  a  collective bargaining  agreement  and  repre senting the interests of employees in settling disputes  44  No. 13 1264  and processing grievances.  Ibid. This means that the  union  cannot,  for  example,  negotiate  particularly  high  wage  increases  for  its  members  in  exchange  for  accepting no increases for others.  Ibid. And it has the  duty to provide equal and effective representation for  nonmembers in grievance proceedings, see Ill. Comp.  Stat.  Ann.,  ch. 5,  §§ 315/6, 315/8,  an undertaking  that  can  be  very  involved.  See,  e.g.,  SEIU:  Member  Re sources,  available  at  www.seiu.or/a/members/ disputes and grievances rights procedures and best practices.php  (detailing  the  steps  involved  in  adjust ing grievances).  134  S.  Ct.  at  2636 37.  Every  one  of  the  features  that  was  missing in Harris is present in the case before us. I therefore  conclude  that  nothing  in  Harris  undermines  either  Beck  or  the analysis I have described thus far.  II  The  question  before  us  is  how  these  principles  operate  when  a  state  chooses  to  adopt  a  so called  right to work   law  (either  by  statute  or  in  its  constitution).  Indiana  has  passed  such  a  law.  See  IND.  CODE  §  22 6 6.  Federal  law  leaves  some  room  for  such  state  laws,  pursuant  to  section  14(b)  of  the  NLRA,  29  U.S.C.  §  164(b).  But  the  question  is  whether state law can command the union (a private organi zation) to perform uncompensated services for other private  parties (the nonmembers). If the federal labor laws preempt  this  kind  of  state  law,  then  the  state  law  must  yield.  If  the  federal  statute  either  authorizes  this  kind  of  taking  or  is  si lent,  then  we  must  move  to  the  constitutional  issues  to  which I have alluded.  No. 13 1264  45  Bearing in mind that we should always consider statuto ry  arguments  first,  see,  e.g.,  Solid  Waste  Agency  of  N.  Cook  Cnty. v. U.S. Army Corps of Eng rs, 531 U.S. 159, 162 (2001), I  analyze  the  NLRA  before  tackling  any  constitutional  issue.  We all agree that the pivotal section of the NLRA is section  14(b),  29  U.S.C.  §  164(b).  Section  14(b)  was  added  to  the  NLRA in 1947 by the Taft Hartley Act, 61 Stat. 151, as part of  an effort to rein in certain union practices that Congress re garded  as  abusive.  Entitled  Agreements  requiring  union  membership  in  violation  of  State  law,   section  14(b)  states  that:  Nothing  in  this  subchapter  shall  be  construed  as  au thorizing  the  execution  or  application  of  agreements  requiring membership in a labor organization as a con dition  of  employment  in  any  State  or  Territory  in  which  such  execution  or  application  is  prohibited  by  State or Territorial law.  29  U.S.C.  §  164(b)  (emphasis  added).  This  is  the  language  that we must construe. The question is what it means to say  that states can prohibit agreements requiring  membership   in a labor organization as a condition of employment. More  particularly, we must decide whether section 14(b) authoriz es  the  sweeping  prohibitions  found  in  Indiana s  Right  to  Work law. Plaintiffs challenge both section 3 and section 8 of  that law, Ind. Code §§ 22 6 6 3 and 22 6 6 8, but I agree with  the  majority  that  section  3  adds  nothing  to  the  picture.  I  therefore focus on subparts 2 and 3 of section 8, which pro vide as follows in relevant part:  A person may not require an individual to:  ¦  46  No. 13 1264  (2)  pay  dues,  fees,  assessments,  or  other  charges  of  any kind or amount to a labor organization; or  (3)  pay  to  a  charity  or  third  party  an  amount  that  is  equivalent  to  or  a  pro  rata  part  of  dues,  fees,  assess ments, or other charges required of members of a la bor organization;  as a condition of employment or continuation of em ployment.  IND. CODE § 22 6 6 8 (emphasis added).  Statutory  interpretation  begins  with  the  plain  language  of the statute.  United States v. Berkos, 543 F.3d 392, 396 (7th  Cir.  2008).  Courts  should  assume  that  the  purpose  of  the  statute  is  communicated  by  the  ordinary  meaning  of  the  words Congress used; therefore, absent any clear indication  of  a  contrary  purpose,  the  plain  language  is  conclusive.   United  States  v.  Ye,  588  F.3d  411,  414 15  (7th  Cir.  2009).  My  colleagues  read  the  word  membership   oddly,  as  a  word  that describes both union members and nonmembers of the  union.  Nonmembers  somehow  morph  into  members,  they  say,  if  the  nonmembers  are  required  to  pay  the  union  any thing,  even  a  fee  limited  to  reimbursement  for  the  services  that  federal  law  insists  they  are  entitled  to  receive  from  the  union.  By  this  logic,  I  become  a  member  of  Chicago s  Uni versity Club the minute I so much as pay for my dinner at an  event  hosted  there.  This  would  come  as  a  surprise  to  both  the Club and me. One might even ask if money is significant  at  all:  I  assume  that  nonmembers  who  enjoy  union  services  for  free  fall outside  even  the majority s  definition of  mem bership,  though I do not know why that should be the case,  if they are still being represented by the union. The majority  No. 13 1264  47  believes  that  its  interpretation  of  section  14(b)  is  compelled  by the language of the NLRA, as interpreted by the Supreme  Court.  In  addition,  it  relies  very  heavily  on  the  legislative  history of the Taft Hartley Act, ante at 13 18. With respect, I  do not agree with its reading of the statutory language, and I  cannot  agree  that  the  legislative  history  has  any  particular  persuasive value.  The decisions known as Retails Clerks I and II marked the  first time  the  Supreme Court addressed  a state s  power  un der  section  14(b).  See  Retail  Clerks  Int l  Ass n,  Local  1625  v.  Schermerhorn,  373  U.S.  746  (1963)  (Retail  Clerks  I)  and  Retail  Clerks  Int l  Ass n,  Local  1625  v.  Schermerhorn,  375  U.S.  96  (1963) (Retail  Clerks  II). In Retail  Clerks I the Court  reviewed  an agency shop agreement under which all employees at the  company  were  required  to  pay  full  union  fees,  whether  or  not they were union members. The Court had held in General  Motors  that  an  agency  shop  clause  that  was  not  prohibited  by state law was a permissible subject of collective bargain ing.  373  U.S.  at  735.  But  General  Motors  arose  in  Indiana,  which at the time permitted agency shop agreements; Retail  Clerks  I,  in  contrast,  arose  in  Florida,  which  has  a  right to work  law  that  forbade  these  arrangements.  Relying  on  sec tion  14(b)  and  the  right to work  legislation,  the  plaintiffs  (non unionized employees) brought a lawsuit seeking a dec laration  that  the  agency shop  provision  was  void.  Defend ants argued, inter alia, that section 14(b) gave states only the  power  to  prohibit  agreements  that  required  membership   in labor organizations. Agency shop agreements, defendants  pointed out, did not require membership; they  merely  re quired  nonmembers  to  pay  fees  equal  to  membership  fees.  This, defendants urged, was compatible with the statute.  48  No. 13 1264  The district court found that the state s right to work law  outlawed  not  only  union  shops  (under  which  union  mem bership could be compelled) but also agency shops. The Su preme  Court  affirmed,  finding  that  [a]t  the  very  least,  the  agreements  requiring  membership   in  a  labor  union  which  are  expressly  permitted  by  the  proviso  [to  8(a)(3)]  are  the  same  membership  agreements  expressly placed within the  reach  of  state  law  by  §  14(b).   373  U.S.  at  751.  Pointing  to  General  Motors,  the  Court  found  that  agency shop  arrange ments  which impose[] on employees the only membership  obligation enforceable under § 8(a)(3) by discharge, namely,  the obligation to pay initiation fees and regular dues   is the  practical  equivalent   of  an  agreement  requiring  member ship  in a  labor  organization as  a  condition  of employment.   Whatever  may  be  the  status  of  less  stringent  union security  ar rangements, the agency shop is within § 14(b).  Id. at 751 52  (emphasis added).  As  the  statement  just  highlighted  demonstrates,  the  Court  was  careful  in  Retail  Clerks  I  to  leave  for  another  day  the  status  of  less  comprehensive  arrangements.  It  observed  that  the  petitioners  originally  had  likened  their  case  to  the  General  Motors  agency  shop.  373  U.S.  at  752  n.4.  Only  later,  upon briefing and argument, did they try to distinguish their  situation  from  the  full blown  agency  shop.  Id.  At  that  late  hour, they argued that the clause in their agreement provid ed  that  nonunion  employees  would  contribute  to  the  union  for  the  purpose  of  aiding  the  Union  in  defraying  costs  in  connection  with  its  legal  obligations  and  responsibilities  as  the  exclusive  bargaining  agent  of  the  employees  in  the  ap propriate bargaining unit.  Id. at 752. The petitioners assert ed that this language confined payments from nonmembers  to collective bargaining purposes alone  and prohibited the  No. 13 1264  49  union  from  using  the  payments  for  institutional  purposes  unrelated to its exclusive agency functions.  Id.  The  Supreme  Court  rejected  this  last minute  attempt  to  distinguish General Motors. It pointed out that contrary to the  petitioners  suggestion, the clause at issue imposed  no iron clad  restriction   on  what  the  union  could  do  with  the  pay ments it received from nonmembers, and thus there was no  safeguard against the union s use of the money for  institu tional  items.   Id.  at  753.  In  addition,  because  the  proposed  service fee  was set at an amount equal to the union s initi ation fees and dues, which could be used for any number of  purposes, there was no guarantee that a nonmember would  not pay more of the union s collective bargaining costs  than  his pro rata share.  Id. at 754. The Court explained:  If the  union s total  budget is divided  between collec tive  bargaining  and  institutional  expenses  and  if  nonmember  payments,  equal  to  those  of  a  member,  go  entirely  for  collective  bargaining  costs,  the  non member will pay more of these expenses than his pro  rata  share.  The  member  will  pay  less  and  to  that  ex tent a portion of his fees and dues is available to pay  institutional  expenses.  The  union s  budget  is  bal anced. By paying a larger share of collective bargain ing costs the nonmember subsidizes the union s insti tutional activities.  Id. Accordingly, there was no reason why the clause should,  in the present posture of the case, be construed against re spondent  to  raise  a  substantial  difference  between  this  and  the  General  Motors  case.   Id.  at  752.  It  would  be  anomalous,  the  Court  said,  to  let  a  state  ban  agency shop  agreements  under  which  union  members  and  nonmembers  paid  equal  50  No. 13 1264  shares  while  forbidding  it  to  ban  an  arrangement  in  which  nonmembers  might  pay  even  more  bargaining  costs  than  members. Id. at 754.  Retail Clerks I thus stands only for the proposition that a  union  may  not  do  an  end run  around  section  14(b)  by  im posing  financial  exactions  on  nonmembers  exactly  equal  to  the charges borne by members. As I already have noted, Re tails  Clerks  I  reserved  the  status  of  more  genuine  accommo dations to nonmembers for another day. This is that day, for  our  court.  Indiana s  flat  prohibition  against  agreements  be tween  employers  and  unions  under  which  a  union  non member cannot be charged even for legally required and bo na fide representational activities goes well beyond the de fac to  membership  the  Supreme  Court  considered  in  Retail  Clerks I.  Well established  principles  of  labor  preemption  also  stand  in  the  way  of  the  majority s  result.  While  there  is  no  express preemption clause in the NLRA, the Supreme Court  has  recognized  that  its  preemptive  reach  is  broad.  See  Ben jamin I. Sachs, Despite Preemption: Making Labor Law in Cities  and  States, 124  HARV.  L.  REV.  1153,  1154  ( It  would  be  diffi cult to find a regime of federal preemption broader than the  one  grounded  in  the  ¦  (NLRA) ).  In  Garmon,  the  Supreme  Court  held  that  states  may  not  regulate  activities  even  ar guably   protected  or  prohibited  by  federal  labor  law.  San  Diego  Bldg.  Trades  Council,  Etc.  v.  Garmon,  359  U.S.  236,  245  (1959). In Machinists, it went even further, finding that state  regulation  of  union  activity  that  was  neither  protected  nor  prohibited  by  federal  labor  law  was  preempted,  as  Con gress intended that the conduct be  ¦ left  to be controlled by  the  free  play  of  economic  forces   and  not  be  regulable  by  No. 13 1264  51  States  any  more  than  by  the  NLRB.   Lodge  76,  Int l  Ass n  of  Machinists  v.  Wis.  Emp t  Relations  Comm.,  427  U.S.  132,  149  (1976). Against this  backdrop, I  believe  that  we  are not  free  to read section 14(b) as the majority does. It is instead a nar row  exception  to  an  otherwise  encompassing  preemption  regime.  In other section 14(b) cases courts have struck down simi larly  restrictive  state  laws  as  outside  the  scope  of  section  14(b)  and  therefore  preempted.  For  example,  in  N.L.R.B.  v.  Houston  Chapter,  Associated  Gen.  Contractors  of  Am.,  Inc.,  349  F.2d 449 (5th Cir. 1965), the Fifth Circuit held that a demand  for  a  nondiscriminatory  hiring hall  clause  by  the  union  did  not fall within the area carved out for state regulation by sec tion 14(b) and thus the state was preempted from banning it.  The court explained its decision as follows:  It is true that the terms of § 14(b) as well as the legisla tive history suggest the intent on the part of Congress  to  save to the states the right to prohibit compulsory  unionism.  However,  the  long  and  the  short  of  this  matter is that § 14(b) contemplates only those forms of  union  security  which  are  the  practical  equivalent  of  compulsory  unionism.  Membership  in  the  union  is  not compulsory under the clause here in question.  ¦  No doubt union membership will be encouraged un der  the  arrangement,  indeed  it  may  be  a  boon  to  the  union;  nevertheless  such  an  arrangement  does  not  constitute  compulsory  unionism  so  long  as  the  ar rangement is not employed in a discriminatory man ner.  Id.  at  453  (internal  citations  omitted).  The  Eighth  Circuit  made  the  same  point  in  Laborers   International  Union,  Local  52  No. 13 1264  107 v. Kunco, Inc., 472 F.2d 456 (8th Cir. 1973), where it com mented that  [s]ection 14(b) does not empower states to ban  all involuntary relationships between workers and unions. It  merely allows the prohibition of  agreements requiring mem bership  in  a  labor  organization  as  a  condition  of  employ ment  ¦ .  Id. at 458. See also Local Union No. 415 of Int l Bhd.  of  Elec.  Workers  v.  Hansen,  400  P.2d  531,  536 37  (Wyo.  1965)  (finding  preempted  statute  providing  that  no  person  is  re quired to have any connection with  a labor organization as  a condition of employment or continued employment).  It  is  true,  as  my  colleagues  point  out,  that  the  Court  of  Appeals  for  the  District  of  Columbia  decided  32  years  ago  that  the  assessment  of  even  representational  fees  against  nonunion  members  was  an  unfair  labor  practice  in  a  right to work  state.  See  Intʹl  Union  of  the  United  Assʹn  of  Journey men & Apprentices of the Plumbing & Pipefitting Indus. of the U.  S.  &  Canada,  Local  Unions  Nos.  141,  229,  681,  &  706  v.  N.L.R.B.,  675  F.2d  1257,  1267 68  (D.C.  Cir.  1982).  But  the  Plumbing & Pipefitting decision cannot be reconciled with the  Supreme  Court s  later  Retail  Clerks  decisions  nor  with  the  distinction  that  Beck  drew  between  the  limited  obligations  that nonmembers retain and those voluntarily borne by un ion members. Judge Mikva s dissenting opinion was, in my  view, prescient; it also provides a useful and comprehensive  review  of  the  legislative  history  of  section  14(b)  that  sup ports the conclusion he would have reached (and that I reach  here).  See  Id.  at  1268 75.  Rather  than  repeat  Judge  Mikva s  account, I mention only a few of the highlights for the bene fit of those who regard legislative history as a useful tool, in  order to illustrate the fact that the pieces of legislative histo ry the majority has found do not represent either the last or  the only way to look at it.  No. 13 1264  53  As I noted at the outset, modern American labor law be gan  with  the  passage  of  the  Wagner  Act  in  1935.  Enacted  against  the  backdrop  of  significant  violence  between  work ers and employers at  the beginning of  the 20th century, the  Wagner  Act  gave  workers  the  right  to  organize  in  unions  and  to  bargain  collectively  with  their  employers.  After  World War II, however, there was a feeling by some in Con gress that the pendulum had swung too far in the direction  of  unionization.  In  particular,  closed shop  agreements,  un der which an employer agreed to hire union members only,  were thought by some members of Congress to be a power ful tool that union leaders were abusing. On the other hand,  the  very  same  members  of  Congress  were  sympathetic  to ward  other  union  security  agreements.  In  response,  Con gress passed the Taft Hartley Act of 1947, 61 Stat. 151. Taft Hartley  introduced  many  changes  to  the  NLRA,  some  ad ministrative,  some  substantive.  Like  most  legislation,  it  re flected a compromise, in this case between union and man agement  interests.  Congress  added  provisions  making  it  more  difficult  for  workers  to  obtain  a  union  shop  (i.e.,  a  workplace in which the employer is free to hire anyone, but  new employees can be required to join the union after hire),  but [] retained the union shop as a mandatory subject of bar gaining  in  section  8(a).   Plumbing  &  Pipefitting  Indus.,  675  F.2d at 1272.  The  legislative  history  of  section  14(b)  indicates  that  the  drafters  understood  it  as  a  reaffirmation  of  the  original  NLRA:  It was never the intention of the National Labor Rela tions  Act,  as  is  disclosed  by  the  legislative  history  of  that  act,  to  preempt  the  field  in  this  regard  so  as  to  54  No. 13 1264  deprive the States of their powers to prevent compul sory  unionism.  Neither  the  so called  closed  shop   proviso  in  section  8(3)  of  the  existing  act  nor  the  un ion shop and maintenance of membership proviso in  section  8(a)(3)  of  the  conference  agreement  could  be  said  to  authorize  arrangements  of  this  sort  in  States  where  such  arrangements  were  contrary  to  the  State  policy. To make certain that there should be no ques tion about this, section 13 was included in the House  bill.  The  conference  agreement,  in  section  14(b),  con tains a provision having the same effect.  Id.  at  1272  (citing  H.R.  Conf.  Rep.  No.  510,  80th  Cong.,  1st  Sess.  60  (1947),  Leg.  Hist.  at  564).  As  Judge  Mikva  pointed  out,  the  predominant  if  not  the  only  purpose  of  section  14(b) was to provide yet one more check on the abuses that  could  exist  under  compulsory  unionism.   Id.  at  1273.  But  what did that mean? Congress did not define what it meant  by  the  key  term  for  our  purposes,  compulsory  unionism.   Individual  members,  however,  gave  examples  indicating  that  they  were  thinking  of  the  closed  shop  or  occasionally  the union shop; no one breathed a word about the legitimacy  of  requiring  nonmembers  of  the  union  to  pay  for  services  that the union was legally compelled to give them.  The  majority  notes  that  as  of  the  time  Taft Hartley  was  under  consideration,  12 states  had right to work laws  in  ef fect,  and  that  the  laws  of  seven  in  that  group  included  lan guage  similar  to  that  found  in  the  Indiana  law  before  us.  Ante  at  12 13.  From  this  fact,  it  infers  that  Congress  must  have intended to endorse all 12 of the state laws in effect. But  we have no idea what Congress as a whole thought, and in  the  end  it  is  beside  the  point.  We  can  assume  that  some  No. 13 1264  55  members  who  voted  for  Taft Hartley  believed,  or  hoped,  that each one of the 12 state laws would be free to operate in  the  broadest  possible  way.  Others  who  voted  for  the  bill  might  have  expected  each  state  statute  to  be  tested  in  the  courts,  which  after  all  are  the  institution  with  the  final  au thority  to  say  what  the  law  is.   Marbury  v.  Madison,  1  Cranch  (5  U.S.)  137  (1803).  Since  the  language  varied  from  statute to statute, the latter expectation would have been far  from  unreasonable.  Statutes  are  drafted  by  multiple  per sons,  often  with  conflicting  objectives.   Frank  H.  Easter brook,  Judges  as  Honest  Agents,  33  HARV.  J.L.  &  PUB.  POL Y  915,  922  (2010).  The  safest  course  is  therefore  to  look  at  the  language  of  the  statute,  in  context  of  course,  and  to  reason  from there.  As the line the Supreme Court drew between the General  Motors decision and the Retail Clerks case demonstrates, sec tion  14(b)  allows  states  to  opt  out  of  anything  resembling  a  union shop or an agency shop. But it does not permit them  to allow any worker who wishes to free ride on the union s  mandatory  efforts  on  the  nonmember s  behalf  to  do  so.  Without the protection of section 14(b), sections 8(2) and (3)  of  the  Indiana  statute  must  fall  under  normal  preemption  analysis.  III  If, contrary to my analysis, one were to conclude that In diana  has  worked  out  a  way  to  conscript  the  union  into  providing  uncompensated  services  to  anyone  who  decides  to opt out of union membership, it would become necessary  to decide whether such a rule is permissible under the Tak ings Clause of the Fifth Amendment, as applied to the states  under  the  Fourteenth  Amendment.  The  majority  is  suffi 56  No. 13 1264  ciently worried about this possibility that its first response is  to suggest that the plaintiffs have forfeited the point. Ante at  19 20.  I  disagree  with  them.  First,  we  are  not  compelled  to  invoke  forfeiture  rules  in  civil  cases,  and  given  the  im portance of this question, I would not duck the issue on that  basis. Second, plaintiffs have argued throughout that the In diana  statute  is  unconstitutional,  and  at  least  one  Indiana  court has come to the conclusion that it indeed effects a tak ing  under  the  state  constitution.  See  Sweeney  v.  Zoeller,  No.  45D01 1305 PL 52  (Super.  Ct.  of  Lake  Cnty.  Sept.  5,  2013).  Plaintiffs called that decision to our attention. If the law falls  on  state  grounds,  so  be  it;  our  case  will  be  moot.  But  if  the  higher state courts ultimately uphold the law under the state  constitution,  however,  the  federal  constitutional  issue  will  remain. In my view, the issue has been preserved adequately  and  even  if  it  has  been  raised  only  indirectly,  we  should  reach it.  Given the IOLTA cases and the confiscatory nature of the  Indiana  statute,  which  requires  unions  to  provide  services  for  free  to  the  objectors,  if  there  is  no  preemption,  then  I  would feel compelled to find a taking. (Principles of federal  preemption do not permit us to use the justification that the  majority  raises:  they  believe  that  this  is  all  the  fault  of  the  duty of fair representation in federal law. Ante at 20. But it is  not up to the state to override that duty; we must take it as a  given.)  The  two  most  basic  economic  rights  enjoyed  in  the  United States are (1) that the government may not confiscate  private  property  for  public  use  without  just  compensation,  and (2) that the takings power must be exercised for a public  purpose,  and so  the  government may not take the  property  of one private party for the sole purpose of transferring it to  another  private  party,  regardless  of  whether  just   No. 13 1264  57  compensation is paid. See Kelo v. City of New London, Conn.,  545  U.S.  469,  477  (2005).  The  majority,  unfortunately,  has  given  a  green  light  to  just  such  an  uncompensated  private  transfer.  It  does  so  by  holding  that  states  can  categorically  prohibit unions and employers from requiring nonmembers  to  reimburse  the  union  for  the  costs  the  union  is  federally  obligated  to  incur.  Even  in  Kelo,  the  taking  of  one  person s  property in order to transfer it to a second private party was  justified  by  the  alleged  public  purpose  of  economic  redevelopment.  See  id.  at  494  (O Connor,  J.,  dissenting).  Here, no public purpose is even alleged.  How this can be anything but an unconstitutional taking  I do not know. I am aware of no precedent in other areas to  support it. We would be shocked by a rule providing that, as  a condition of receiving a business license in a city, a compa ny selling gasoline had to give it away to any customer who  did not want to pay. Or, to take another example, think of the  cooperative  buying  associations  that  small  businesses  often  create so that they can enjoy economies of scale. See, e.g., Nw.  Wholesale Stationers, Inc. v. Pac. Stationery & Printing Co., 472  U.S. 284 (1985). Under the majority s rule, a state could com pel  the  association  to  furnish  products  even  to  nonmem bers perhaps even for free if that nonmember objected to  an association rule requiring all members to include contra ceptive  services  in  their  health  insurance  plans.  The  repre sentational  services  that  unions  provide  cost  real  money.  That is most apparent when the grievance process is at stake,  but  the  negotiation  of  a  collective  bargaining  agreement  cannot be done at zero cost.  The majority makes the surprising assertion that the un ion s  seat at the bargaining table  somehow compensates it  58  No. 13 1264  for the myriad real costs it incurs on behalf of nonmembers.  Ante at 20 21. That idea does not hold up under any level of  scrutiny.  First,  this  suggestion  fundamentally  misunder stands how the union obtains its seat at the bargaining table.  The union does so if and only if it succeeds in winning a rep resentational  election  sponsored  by  the  NLRB;  it  does  not  win that seat either through the grace of the employer or in  exchange  for  some  kind  of  quid  pro  quo  from  either  the  em ployer or the bargaining unit employees (i.e.,  you cover the  expenses  of  collective  bargaining  and  grievance  processing,  and  in  exchange  we ll  let  you  participate  in  the  process ).  Second,  the  majority  seems  to  think  that  the  employer  re ceives no benefits from collective bargaining, but that is not  true  either.  Collective  bargaining  agreements  commonly  in clude such features as no strike clauses, management rights  clauses,  and  a  grievance  procedure,  all  of  which  are  a  win win  for  both  labor  and  management.  Third,  the  majority s  hypothesis  is  flatly  inconsistent  with  the  Supreme  Court s  reasoning  in  Beck  and  Abood,  among  other  cases  that  recog nized  the  tangible  value  of  the  services  that  nonmembers  and objectors receive as a result of the duty of fair represen tation.  Finally,  even  if  there  were  anything  to  the  point,  it  would  apply  at  most  to  the  collective  bargaining  portion  of  the  union s  duties,  not  to  the  administration  of  the  contract  and  the  costly  grievance  procedures.  For  all  these  reasons,  the majority cannot avoid the confiscatory regime it has en dorsed  by  pointing  to  a  certified  union s  right  to  represent  the workers.  None of this would be a problem if unions were permit ted to deny services to nonmembers, but they are not, and I  am  not  sure  they  would  want  to  be.  (That,  however,  is  a  question for another institution and another day.) Unless or  No. 13 1264  59  until  that  aspect  of  our  labor  law  is  changed  by  Congress,  the  only  constitutional  path  is  to  permit  unions  to  charge  fees to nonmembers that cover only the limited, mandatory  representational  services  that  the  nonmembers  receive.  The  majority has forbidden this, and has thus sanctioned the con fiscation  of  one  private  party s  resources  for  the  benefit  of  another private party. I cannot sign on to that result.  IV  As  I  have  explained,  I  do  not  agree  with  the  majority s  decision  to  define  the  term  member   for  purposes  of  sec tion  14(b)  to  include  both  members  and  nonmembers.  The  Supreme  Court s  decisions  in  Retail  Clerks  and  Beck,  as  well  as its decisions in Phillips and Brown, point us in the right di rection.  Under  them,  the  proper  accommodation  between  state authority to adopt a  right to work  approach and the  national labor laws is one under which the states may insist  that no employee be required to become a member of a un ion, but at the same time, nonmembers must pay for the ser vices that the unions are required by law to render to them.  Supreme Court precedent, Board precedent, and the legisla tive history of the statute all support this approach. And if it  is wrong and the majority is correct, we have a constitutional  problem  on our  hands. In our country, the state  is not  enti tled  to  force  private  organizations  or  persons  to  render  un compensated  services  to  others.  The  Takings  Clause,  which  applies  to  the  states,  says  as  much.  Principles  of  constitu tional avoidance therefore support the ruling that I advocate.  If Congress wants to amend the federal labor laws to permit  unions to serve only those who pay their dues, I assume that  it could do so. But that is not the legal regime we have today.  For all these reasons, I respectfully dissent. 

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.