Augutis v. Uniited States, No. 12-3536 (7th Cir. 2013)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Augutis had reconstructive surgery on his foot at a VA hospital. Complications led to amputation of his leg. Augutis claims that the amputation was the result of negligent treatment and filed an administrative complaint with the Department of Veterans Affairs. The VA denied the claim. Augutis timely requested reconsideration on March 21, 2011. On October 3, the VA informed him that it had not completed reconsideration, but that suit could be filed or additional time could be permitted to allow it to reach a decision. The letter noted that Federal Tort Claims Act claims are governed by both federal and state law and that some state laws may bar a claim or suit. Days later, the VA denied reconsideration. The letter explained that a claim could be presented to a district court within six months, but again noted that state laws might bar suit. Augutis filed suit on April 3, 2012, more than five years after the surgery, but within six months of the VA’s final dismissal. The district court dismissed under Illinois’s statute of repose, 735 ILCS 5/13‐212(a), which requires that a medical malpractice claim be brought within four years of the date of the alleged malpractice. The Seventh Circuit affirmed, rejecting an argument that the state limitations period was preempted by the FTCA period.

Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 12 3536  JEROME AUGUTIS,  Plaintiff Appellant,  v.  UNITED STATES OF AMERICA,  Defendant Appellee.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Northern District of Illinois, Eastern Division.  No. 12 C 2451   George M. Marovich, Judge.  ____________________  ARGUED SEPTEMBER 13, 2013   DECIDED OCTOBER 9, 2013  ____________________  Before BAUER, FLAUM, and ROVNER, Circuit Judges.  FLAUM,  Circuit  Judge. After  doctors  at  a  Veterans Affairs  hospital amputated his right leg below the knee, Jerome Au gutis  filed  an  administrative  claim  for  medical  malpractice  under  the  Federal  Tort  Claims Act  (FTCA).  When  his  claim  was denied, he requested reconsideration; when that too was  denied, he filed suit in federal court. By this time, however,  over  five  years  had  elapsed  since  the  amputation.  The  dis trict  court  dismissed  the  case  because  under  the  FTCA  the  2  No. 12 3536  United  States  is  liable  only  to  the  extent  a  private  party  would  be  under  state  law,  and  in  Illinois  plaintiffs  must  bring medical malpractice claims within four years of the al legedly negligent act or omission. Augutis now appeals. He  contends that the FTCA does  not incorporate Illinois s four year  limit,  that  the  limit  is  preempted  by  the  FTCA s  own  statute of limitations, and that it does not bar his suit in any  case. We affirm the decision of the district court.  I. Background  On July 14, 2006, Jerome Augutis underwent reconstruc tive  surgery  on  his  right  foot  at  the  Edward  Hines,  Jr.  VA  Hospital in Hines, Illinois. Complications led doctors to am putate  his  leg  below  the  knee  on  September  22. Augutis  al leges  that  his  amputation  was  the  result  of  negligent  treat ment, and on July 11, 2008 he timely filed an administrative  complaint with the Department of Veterans Affairs. The De partment  denied  the  claim  on  September  27,  2010  and  in structed Augutis that he had six months to request reconsid eration or file suit.   Augutis  timely  filed  a  request  for  reconsideration  on  March 21, 2011. On October 3, 2011, the Department wrote to  inform him that  our office has not completed our reconsid eration,   but  that,  [b]ecause  the  six month  period  [during  which no lawsuit may be filed] has passed, suit can now be  filed in Federal district court, or, additional time can be per mitted  to  allow  the  agency  to  reach  a  decision.   The  letter  also noted that  FTCA claims are governed by a combination  of  Federal  and  state  laws   and  that  [s]ome  state  laws  may  limit or bar a claim or law suit.  Three days later, on October  6,  the  Department formally denied Augutis s  request  for re consideration.  The  denial  letter  explained  that  a  tort  claim  No. 12 3536  3 that is administratively denied may be presented to a Feder al  district  court  for  judicial  consideration  ¦  within  6  months,   although  it  again  noted  that  [s]ome  state  laws  may limit or bar a claim or law suit.   Augutis  filed  suit  in  federal  court  on April  3,  2012,  over  five years after the alleged malpractice occurred, but within  six  months  of  the  Department s  final  dismissal.  The  United  States filed a motion to dismiss, pointing to Illinois s statute  of  repose,  735  ILCS  5/13 212(a),  which  requires  a  medical  malpractice claim to be brought within four years of the date  the  alleged  malpractice  occurred.  The  district  court  granted  the  motion,  observing  that  the  FTCA  makes  the  United  States  liable  for  personal  injuries  caused  by  its  negligence  only to the extent it would be liable as a private person un der  Illinois  law.   Because  Augutis  could  not  sue  a  private  party  in  2012  for  malpractice  that  occurred  in  2006,  it  rea soned,  he  could  not  sue  the  United  States  under  the  FTCA,  either.  II. Discussion  We review the district court s grant of a motion to dismiss  de novo. Reger Dev., LLC v. Nat l City Bank, 592 F.3d 759, 763  (7th Cir. 2010).  In  order  to  take  advantage  of  the  FTCA s  limited  waiv er   of  sovereign  immunity,  Luna  v.  United  States,  454  F.3d  631, 634 (7th Cir. 2006), a claimant must present his claims to  the appropriate agency within two years of the date that the  claims accrue. 28 U.S.C. § 2401(b). If the agency fails to make  a  final  disposition  within  six  months,  the  claim  is  deemed  denied and the claimant may file in federal court. 28 U.S.C.  § 2675(a).  Alternatively,  the  claimant  can  give  the  agency  4  No. 12 3536  more time to resolve the claim; if the claim is eventually de nied, the claimant has another six months to file a lawsuit. 28  U.S.C. § 2401(b).  A claimant who clears these procedural hurdles is not au tomatically free to recover under the FTCA, however. That is  because the FTCA s jurisdictional grant only covers  circum stances  where  the  United  States,  if  a  private  person,  would  be  liable  to  the  claimant  in  accordance  with  the  law  of  the  place where the act or omission occurred.  Morisch v. United  States,  653  F.3d  522,  530  (7th  Cir.  2011)  (quoting  28  U.S.C.  § 1346(b)(1));  see  also  28  U.S.C.  §  2674  ( The  United  States  shall be liable  ¦ in the same manner and to the same extent  as  a  private  individual  under  like  circumstances  ¦ . ).  Put  another way, the FTCA  incorporates the substantive law of  the state where the tortious act or omission occurred.  Mid west  Knitting  Mills,  Inc.  v.  United  States,  950  F.2d  1295,  1297  (7th Cir. 1991).  The  government  contends  that  the  Illinois  statute  of  re pose  for  medical  malpractice  claims,  735  ILCS  5/13 212,  is  substantive law, and thus bars Augutis s suit even though he  complied with the FTCA s own procedural requirements. We  agree.   A. Illinois s statute of repose is part of the substantive  law  of  the  state  where  the  tortious  act  or  omission  occurred  Section  13 212  of  the  Illinois  Code  of  Civil  Procedure  states that  [e]xcept as provided in Section 13 215 of this Act,  no action for damages for injury or death against any physi cian or  hospital  ¦ shall be brought more than 2 years  after  the  date  on  which  the  claimant  knew  ¦  of  the  existence  of  No. 12 3536  5 the  injury  ¦  but  in  no  event  shall  such  action  be  brought  more  than 4 years after the date on which occurred the act or omission or  occurrence  alleged  in  such  action  to  have  been  the  cause  of  such  injury or death.  735 ILCS 5/13 212(a) (emphasis added).  Illinois  courts  have  described  section  13 212  as  a  bifur cated   provision  that  provid[es]  both  a  statute  of  limita tions  and  a  statute  of  repose.   Kanne  v.  Bulkley,  715  N.E.2d  784, 787 (Ill. App. Ct. 1999). Statutes of limitations and stat utes  of  repose  are  close  cousins,  but  they  serve  different  goals  and  operate  in  slightly  different  ways.  [A]  statute  of  limitations is a procedural device  ¦ [whose] running simply  bars suit. A statute of repose by contrast is substantive. It ex tinguishes  any  right  to  bring  any  type  of  cause  of  action  against  a  party,  regardless  of  whether  such  action  has  ac crued.  Boggs v. Adams, 45 F.3d 1056, 1060 (7th Cir. 1995) (ci tation and internal quotation marks omitted). Statutes of re pose  give[]  effect  to  a  policy  different  from  that  advanced  by a period of limitations,  namely,  terminat[ing] the possi bility of liability after a defined period of time, regardless of a  potential  plaintiff s  lack  of  knowledge.   Mega  v.  Holy  Cross  Hosp., 490 N.E.2d 665, 668 (Ill. 1986) (emphasis added).  In keeping with these labels, Illinois courts have consist ently construed the four year limit in section 13 212 as a sub stantive  limit  on  liability,  not  a  procedural  bar  to  suit.  See,  e.g., Orlak v. Loyola Univ. Health Sys., 885 N.E.2d 999, 1003 (Ill.  2007); Cunningham v. Huffman, 609 N.E.2d 321, 325 (Ill. 1993);  Ferrara v. Wall, 753 N.E.2d 1179, 1181 82 (Ill. App. Ct. 2001).  Indeed, in Hinkle v. Henderson, 85 F.3d 298 (7th Cir. 1996), we  described  the  section  as  an  excellent  example  of  how  stat utes of limitations and statutes of repose operate.  Id. at 301.  The first part, we said,  is a statute of limitations, because its  6  No. 12 3536  running  is  contingent  on  accrual plaintiff  must  have  dis covered   his  injury.   Id.  The  second  part,  by  contrast,  is  a  statute of repose, because it begins to run regardless of  dis covery  and sets an outer limit within which a cause of action  must be brought.  Id.  Augutis  argues  that  735  ILCS  5/13 212  is  not  actually  substantive  law  because  statutes  of  repose  ordinarily  begin  to run regardless of discovery, while Illinois allows the four year limit to be tolled by the doctrine of fraudulent conceal ment.  See  DeLuna  v.  Burciaga,  857  N.E.2d  229,  243 44  (Ill.  2006).  It  is  true  that  Illinois  courts  have  recognized  that  ap plying a fraudulent concealment exception to section 13 212  creates  an  arguable  logical  inconsistency.   Id.  at  242.  But  even so, they have continued to treat the section as a statute  of repose that serves substantive, not procedural, goals. See,  e.g., Orlak, 885 N.E.2d at 1003. Similarly, in Hinkle, we recog nized that section 13 212 was  substantive, extinguishing the  right to bring a cause of action,  85 F.3d at 301, even though  we  later  noted  that  Illinois  has  expressly  except[ed]  ¦  fraudulent concealment from the  operation  of  the  statute of  repose.  Id. at 304. We continue to take the Illinois courts at  their  word  when  they  describe  section  13 212  as  a  substan tive  limitation  on  the  cause  of  action  for  medical  malprac tice.1                                                    1  Several  of  our  sister  circuits  have  also  treated  statutes  of  repose  as  substantive  provisions  despite  a  fraudulent  concealment  exception.  See  Huddleston  v.  United  States,  485  Fed.  App x  744,  745 46  (6th  Cir.  2012);  Sanford v. Shea, 103 Fed. App x 878, 881 (6th Cir. 2004); Appletree Square I,  Ltd. P ship v. W.R. Grace & Co., 29 F.3d 1283, 1285 (8th Cir. 1994); cf. First  United Methodist Church of Hyattsville v. U.S. Gypsum Co., 882 F.2d 862, 866  (continued...)  No. 12 3536  7 Augutis also argues that even if section 13 212 is a statute  of  repose,  it  is  preempted  by  the  FTCA s  own  procedural  scheme.  Although  we  presume  that  Congress  does  not  in tend to supplant state law, we recognize that  state law may  be preempted by federal legislation either by express provi sion,  by  implication,  or  by  a  conflict  between  federal  and  state law.  Frank Bros., Inc. v. Wis. Dept. of Trans., 409 F.3d 880,  885 (7th Cir. 2005) (internal quotation marks omitted). None  of  those  circumstances  is  present  here,  however.  The  FTCA  does not expressly preempt state statutes of repose, nor does  it impliedly preempt state substantive law; to the contrary, it  expressly  incorporates  it.  See  28  U.S.C.  §§ 1346(b);  Molzof  v.  United  States,  502  U.S.  301,  305  (1992)  ( [T]he  extent  of  the  United  States   liability  under  the  FTCA  is  generally  deter mined by reference to state law. ). And here there is no con flict  between  state  and  federal  law  because  it  was  possible  for  Augutis  to  have  satisfied  the  requirements  of  both  re gimes.   Augutis  filed  his  administrative  claim  within  two  years  of the date that his cause of action accrued. Although he did  not receive a response for twenty six months, by which time  the statute of repose had run, after six months he was free to  bring an action in federal court under 28 U.S.C. § 2675(a) (the  deemed  denied   provision).  In  other  words,  Augutis  had  approximately eighteen months to file suit while complying                                                    (...continued)  (4th  Cir.  1989)  (noting  that  Maryland  expressly  applied  its  fraudulent  concealment statute to the medical malpractice statute of repose, but not  to its statute of repose for improvements to realty).    8  No. 12 3536  with both the FTCA procedures and the Illinois statute of re pose. By choosing instead to continue pursuing his adminis trative  claim,  Augutis  allowed  the  statute  of  repose s  four year clock to expire, extinguishing his nascent federal claim.  That result was unfortunate and Augutis may understand ably  feel  frustrated  with  the  pace  of  the  administrative  claims  process but  that  cannot  cause  us  to  expand  the  FTCA s limited waiver of sovereign immunity.  We therefore conclude that, as a substantive limitation on  the tort of medical malpractice, the Illinois statute of repose  is part of  the substantive law of the state where the tortious  act or omission occurred.  Midwest Knitting Mills, 950 F.2d at  1297.  In  so  doing,  we  join  two  of  our  sister  circuits,  which  have  also  determined  that  an  FTCA  claim  does  not  lie  against  the  United  States  where  a  statute  of  repose  would  bar  the  action  if  brought  against  a  private  person  in  state  court.   Anderson  v.  United  States,  669  F.3d  161,  165  (4th  Cir.  2011); Smith v. United States, 430 Fed. App x 246, 246 47 (5th  Cir.  2011)  (per  curiam);  cf.  Huddleston  v.  United  States,  485  Fed. App x  744, 745 46  (6th Cir.  2012) (dismissing an FTCA  suit  where the plaintiff did  not file his administrative claim  until after the state statute of repose had run).   B. Augutis s FTCA claim is barred  by the Illinois stat ute of repose for medical negligence claims  Augutis filed his FTCA action in federal court six months  after  the  Department  of  Veterans Affairs  denied  his  request  for  reconsideration,  but  over  five  years  after  the  allegedly  negligent act or omission occurred. The Illinois statute of re pose states that  in no event shall [a medical malpractice ac tion]  be  brought  more  than  4  years  after  the  date  on  which  No. 12 3536  9 occurred  the  act  ¦  alleged  in  such  action  to  have  been  the  cause of such injury or death.  735 ILCS 5/13 212(a).  Augutis  briefly  suggests  that  his  administrative  claim  was  an  action   within  the  meaning  of  section  13 212,  but  that  is  not  what  the  word  means  in  this  context. An  action  must  be  filed  in  a  court,  not  with  a  federal  agency.  See  735  ILCS  5/2 201(a)  ( Every  action,  unless  otherwise  expressly  provided  by  statute,  shall  be  commenced  by  the  filing  of  a  complaint. ). In passing, he also argues that he was under a  legal disability  during the pendency of his administrative  claim.  Like  fraudulent  concealment,  legal  disability  can  toll  the statute of repose. See 735 ILCS 5/13 212(c). However, the  purpose of section 13 212(c) is  to protect the rights of those  who  are  not  competent  to  do  so  themselves.   DeLuna,  857  N.E.2d at 239 (emphasis added). As Augutis alleges nothing  that would call into question his competency to file a federal  action one that, as discussed above, he was free to bring six  months after he filed his administrative claim pursuant to 28  U.S.C. § 2675(a) that provision is inapposite here.  Finally, Augutis argues that the United States ought to be  equitably  estopped  from  invoking  the  statute  of  repose  be cause  the  letters  he  received  from  the  Department  of  Veter ans Affairs caused him to believe he could delay filing suit in  district  court.  As  a  general  matter,  equitable  estoppel  does  not  apply  to  statutes  of  repose.  See  McCann  v.  Hy Vee,  Inc.,  663  F.3d  926,  930  (7th  Cir.  2011).  Yet  even  if  Illinois  were  to  recognize  an  estoppel  exception,  and  even  if  equitable  es toppel  were  available  against  the  federal  government  (an  open  question,  see  Solis Chavez  v.  Holder,  662  F.3d  462,  471  (7th  Cir.  2011)),  that  doctrine  cannot  help  Augutis.  As  the  government points out, the Department s first letter to Augu 10  No. 12 3536  tis  was  sent  on  September  27,  2010 i.e.,  shortly  after  the  four year  repose  period  had  elapsed.  Equitable  estoppel  re quires that there be some detriment to the party that reason ably relies on another party s misrepresentation. See LaBonte  v. United States, 233 F.3d 1049, 1053 (7th Cir. 2000). But by the  time Augutis received anything to rely on, his claim had al ready been extinguished.2  In  short,  this  is  not  a  case  where  the  United  States,  if  a  private person, would be liable to the claimant in accordance  with  the  law  of  the  place  where  the  act  or  omission  oc curred.  28 U.S.C. § 1346(b)(1). Accordingly, Augutis s FTCA  claim is barred.  III. Conclusion  For  the  foregoing  reasons,  we AFFIRM  the  district  court s  dismissal of Augutis s case.                                                      2   We do not mean to imply that the Department s September 27, 2010  letter  was  in  fact  misleading.  Although  there  is  no  need  to  decide  that  question,  we  note  that  the  language  at  issue  is  required  by  28  C.F.R.  § 14.9(a).