Consolidation Coal Co. v. Dir., Office of Workers' Comp. Programs, No. 12-1330 (7th Cir. 2013)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Burris worked in coal mines for 23 years. He twice sought benefits under the Black Lung Benefits Act, 30 U.S.C. 901, abandoning his first claim in 2001, and pursuing a second claim in 2006. After a hearing on the second claim, an Administrative Law Judge determined that Burris was totally disabled by pneumoconiosis arising from his coal mining employment and that he qualified for benefits. The Benefits Review Board affirmed. The Seventh Circuit denied a petition for review, rejecting arguments that the ALJ erred in finding that Burris established a material change in condition following his first, abandoned claim; in concluding that Burris proved 15 years of surface mine employment in conditions substantially similar to those that exist in underground mines; and in rejecting evidence rebutting a presumption of pneumoconiosis.

Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit No. 12 1330 CONSOLIDATION COAL COMPANY, Petitioner, v. DIRECTOR, OFFICE OF WORKERS  COM PENSATION PROGRAMS and JAMES BURRIS, Respondents. Petition for Review of an Order of the Benefits Review Board. No. 11 BLA 0317  ARGUED NOVEMBER 1, 2012   DECIDED OCTOBER 8, 2013 Before  EASTERBROOK,  ROVNER,  and  HAMILTON,  Circuit Judges. ROVNER,  Circuit  Judge.  James  Burris  worked  in  various capacities  in  coal  mines  for  twenty three  years.  He  twice sought benefits under the Black Lung Benefits Act, 30 U.S.C. § 901 et seq. ( the Act ), abandoning his first claim in 2001, and then pursuing a second claim in 2006. Following a hearing for 2 No. 12 1330 the  second  claim,  an  Administrative  Law  Judge  ( ALJ ) determined that Burris was totally disabled by pneumoconiosis arising from his coal mining employment and that he qualifies for  benefits  under  the  Act.  The  Benefits  Review  Board ( Board ) affirmed that decision. The employer, Consolidation Coal Company ( Consolidation ), seeks review of that deci sion, contending that (1) the ALJ erred in finding that Burris established a material change in condition following his first, abandoned claim; (2) the ALJ erred in concluding that Burris proved fifteen years of surface mine employment in conditions substantially similar to those that exist in underground mines; and (3) the ALJ s review of the employer s evidence rebutting a  presumption  of  pneumoconiosis  was  not  supported  by substantial evidence. We deny the petition for review. I. The Act provides federal benefits for coal miners who are totally disabled by pneumoconiosis,  a chronic dust disease of the lung and its sequelae, including respiratory and pulmonary impairments, arising out of coal mine employment.  30 U.S.C. § 902(b). See also 20 C.F.R. § 718.202 ( Determining the exis tence of pneumoconiosis ). To establish eligibility for benefits, a coal miner must demonstrate that (1) he or she has pneumo coniosis;  (2)  the  pneumoconiosis  arose  out  of  coal  mine employment;  (3)  he  or  she  is  totally  disabled;  and  (4)  the pneumoconiosis  contributes  to  the  total  disability.  20  C.F.R. §  725.202(d).  Together  these  are  called  the  conditions  of entitlement.  Because a miner s physical condition can change over time, a miner whose initial claim for benefits was denied may bring a subsequent claim if he establishes that his condi tion has changed. See 20 C.F.R. § 718.201(c) (noting that  pneu No. 12 1330 3 moconiosis  is recognized as a latent and progressive disease which may first become detectable only after the cessation of coal  mine  dust  exposure ).  The  regulations  provide  that  a subsequent claim  shall be denied unless the claimant demon strates that one of the applicable conditions of entitlement  ¦ has changed since the date upon which the order denying the prior  claim  became  final.   20  C.F.R.  §  725.309(d).  See  also Consolidation Coal Co. v. Director, Office of Workers  Compensation Programs, 721 F.3d 789, 793 (7th Cir. 2013); Peabody Coal Co. v. Spese,  117  F.3d  1001,  1008  (7th  Cir.  1997)  (en  banc).  For  the purposes of determining whether to allow a subsequent claim, a denial by reason of abandonment shall be deemed a finding that the claimant has not established any applicable condition of entitlement.  20 C.F.R. § 725.409(c).  A coal miner may have either  clinical  or  legal  pneumo coniosis.  Consolidation  Coal,  721  F.3d  at  791;  20  C.F.R. §  718.201(a).  Clinical  pneumoconiosis  consists  of  those diseases recognized by the medical community as pneumo conioses,  i.e.,  the  conditions  characterized  by  permanent deposition of substantial amounts of particulate matter in the lungs  and  the  fibrotic  reaction  of  the  lung  tissue  to  that deposition  caused  by  dust  exposure  in  coal  mine  employ ment.   20  C.F.R.  §  718.201(a)(1).  Legal  pneumoconiosis  is  a broader category that  includes any chronic lung disease or impairment and its sequelae arising out of coal mine employ ment.  20 C.F.R. § 718.201(a)(2). A chronic lung disease can be said  to  arise  out  of  coal  mine  employment   if  it  is  any chronic  pulmonary  disease  or  respiratory  or  pulmonary impairment significantly related to, or substantially aggravated by,  dust  exposure  in  coal  mine  employment.   20  C.F.R. 4 No. 12 1330 § 718.201(b). An earlier version of the Act contained a provi sion  creating  a  rebuttable  presumption  that  coal  miners  (1) with  fifteen  years   employment  in  underground  mines  (or surface mines with similar conditions), and (2) who suffered from a totally disabling respiratory impairment, were totally disabled due to pneumoconiosis. Consolidation Coal, 721 F.3d at 791;  Pub.  L.  No.  92 303,  §  4(c)  (1972).  In  1981,  Congress removed  this  presumption  for  new  claims,  but  in  2010, Congress  revived  the  presumption  for  claims  filed  after January 1, 2005 that were still pending on or after March 23, 2010. Consolidation Coal, 721 F.3d at 791 92; Keene v. Consolida tion  Coal  Co.,  645  F.3d  844,  847  (7th  Cir.  2011);  30  U.S.C. § 921(c)(4). Burris s  second claim  (the one at issue  here) fell within this time period. II. In  April  2001,  ten  years  after  stopping  coal  mine  work, Burris first applied for Social Security retirement benefits. The clerk who assisted him in applying for Social Security benefits also prepared a black lung benefits application for him, telling him  that  it  was  customary  to  file  these  claims  for  retired miners. The claim was filed pro se and when the Department of Labor ( Department ) requested additional information from Burris,  he  felt  intimidated  by  the  process  and  let  the  claim lapse. He did not respond to any requests by the Department s district director ( Director ) that he submit medical evidence, authorize  medical  testing  and  release  medical  records.  The Director considered the claim abandoned after Burris failed to respond to an order to show cause why the claim should not be denied  by  reason  of  abandonment,  and  the  claim  was  dis missed in November 2001.  No. 12 1330 5 In  February 2006, Burris filed a  second  claim,  the  one at issue here. The Director issued a proposed decision awarding benefits  in  January  2007.  Consolidation  then  requested  a hearing  before  an  ALJ,  which  was  held  in  October  2009. Because  this  was  a  subsequent   claim,  before  it  could  be decided on the merits, Burris was required by the regulations we described above to demonstrate that one of the applicable conditions  of  entitlement  had  changed  since  the  date  upon which the order denying the prior claim became final. Because Burris s first claim resulted in a denial by reason of abandon ment, Burris was deemed not to have  established any applica ble condition of entitlement.  20 C.F.R. § 725.409(c). Thus, he could meet this burden by establishing a change in any of the applicable  conditions  of  entitlement  after  November  2001, when his first claim was denied. In its Employer s Post Hearing Memorandum to the ALJ, Consolidation conceded that, having abandoned his prior claim, Burris needed only to demonstrate a  change  in  any  of  the  conditions  of  entitlement,  and  that Burris  had  met  the  burden  by  demonstrating  that  he  was totally disabled. Employer s Post Hearing Memorandum, at 27. See also 20 C.F.R. § 725.202(d) (noting that one of the conditions of entitlement is that the miner is totally disabled). Unsurpris ingly, the ALJ took Consolidation at its word and determined that,  in  light  of  the  employer s  concession,  as  well  as  in consideration of the record evidence, Burris  has established a material change in condition from his first claim, denied on November 26, 2001,  and his claim could thus proceed. In re Burris, Decision and Order Awarding Benefits (hereafter  Deci sion ), January 6, 2011, at 4.  6 No. 12 1330 With Burris having met the standard for bringing a subse quent claim, the ALJ proceeded to consider the claim on the merits. At the hearing, Burris established that he worked for Consolidation between 1974 and 1991. His employment with Consolidation was not continuous; he was laid off twice and worked  for  coal  construction  companies  intermittently.  He worked  for  Bollmeier  Construction  from  1966  to  1970,  and again in 1975 and 1976. H&H Construction employed Burris intermittently between 1972 and 1975. In 1976, he worked for McNally Wellman for four months. Burris performed a variety of  duties  during  his  coal  mine  employment  including  pan operator, welder, truck driver, machine operator, driller and repairman.1 The work he performed often did not match his 1     We  take  this  opportunity  to  remind  lawyers  that  federal  judges  are generalists  who  are  not  necessarily  familiar  with  the  industry specific jargon that lards the briefs in this case. See Chicago Truck Drivers, Helpers & Warehouse Workers Union (Independent) Pension Fund v. CPC Logistics, Inc., 698 F.3d 346, 350 (7th Cir. 2012) ( Many appellate lawyers write briefs and make  oral  arguments  that  assume  that  judges  are  knowledgeable  about every  field  of  law,  however  specialized.  The  assumption  is  incorrect. Federal  judges  are  generalists. ).  Briefs  should  include  definitions  of industry specific terms on their first use. The briefs here declare without context or explanation that the claimant  worked at the tipple,  was a  pan or scraper operator,  drove a  gob truck,  was a welder  on the dragline, and  conducted  repairs  at  the  underground  hopper,   for  example.  To provide  context,  we  offer  this  background  on  the  common  use  of  these terms in the coal industry: A tipple is a structure where coal is cleaned and loaded in railroad cars or trucks. Webster s Unabridged Dictionary of the English Language, RHR Press (2001). The tipple is  a notoriously dusty area where coal is crushed for shipment to customers.  Consolidation Coal Co. v. Director, Office of Workers  Compensation Programs, 294 F.3d 885, 888 (7th Cir. (continued...) No. 12 1330 7 job title, however. At Consolidation, Burris worked at surface rather  than  underground  mines.  The  parties  agreed  that  he should  be  credited  with  twenty three  years  of  coal  mine employment but disagreed regarding the degree to which he was  exposed  to  coal  dust  at  the  surface  mines.  The  ALJ credited Burris s testimony regarding the dusty conditions at Consolidation  and  at  Bollmeier.  At  Consolidation,  the  ALJ found,  Burris  was  exposed  to  coal  and  rock  dust  during extensive  work  on  the  hopper,  which  was  located  under ground. He was also exposed to a significant amount of coal dust  while  conducting  repairs  at  the  tipple,  where  he  fre quently worked. The ALJ also credited Burris s testimony that he was exposed to rock and coal dust more than fifty percent of the time during his five years at Bollmeier. Combined with his nearly seventeen years of significant coal dust exposure at Consolidation, the ALJ concluded that Burris established more than fifteen years of underground coal mine employment or its equivalent. Decision, at 12. Burris was also a regular cigarette 1   (...continued) 2002). The government tells us without contradiction from the parties that a pan or scraper machine is  an earth mover used in reclamation.  Brief for the  Federal  Respondent,  at  13.  Gob   refers  to  refuse  from  the  coal, consisting of coal and impurities, such as sulphur balls.  Old Ben Coal Co. v. Luker, 826 F.2d 688, 689 (7th Cir. 1987).  A dragline is a large stripping machine that removes surface materials, such as rock and dirt, which cover the coal, in order to access and remove the coal from the mine pit.  Amax Coal Co. v. United Mine Workers of America, Intern. Union, 92 F.3d 571, 572 (7th Cir. 1996). A hopper is a funnel shaped chamber or bin in which coal is stored temporarily; it is filled through the top and dispensed through the bottom. Webster s Unabridged Dictionary of the English Language, RHR Press (2001).  8 No. 12 1330 smoker.  The  ALJ  resolved  the  conflicting  evidence  in  the record  regarding  the  number  of  pack  years   that  Burris smoked  by  crediting  Burris s  testimony  under  oath  that  he smoked a pack a day for forty five years.2  Eventually, Burris developed a number of health problems including  heart  and  lung  disease.  In  determining  whether Burris  established  total  disability,  the  ALJ  first  noted  that Consolidation conceded that Burris was totally disabled. For the  sake  of  completeness,  the  ALJ  then  considered  record evidence including x rays, pulmonary function tests, arterial blood gas studies, CT scans and the opinions of five doctors. See 20 C.F.R. § 718.204(b)(2) (setting forth the medical criteria for establishing a miner s total disability). The ALJ concluded that the  overwhelming majority  of the pulmonary function tests in the record (ten out of fourteen) established that Burris suffers from a totally disabling respiratory impairment. See 20 C.F.R. § 718.202(b)(2)(i). The arterial blood gas studies did not meet the regulatory standards for total disability, and Burris could not prove that he suffered from right sided congestive heart failure. See 20 C.F.R. § 718.204(b)(2)(ii) (iii). But the ALJ noted that total disability could also be established under the regulations by reasoned medical opinions, and all five physi 2   The number of pack years is calculated by multiplying the number of packs of cigarettes smoked per day by the number of years the claimant smoked.  For  example, if a claimant smokes two packs a day for twenty years, that is considered forty pack years. A smoker who consumed one pack a day for forty years would also be credited with forty pack years. No. 12 1330 9 cians3  who  assessed  Burris  concluded  that  he  was  totally disabled by a pulmonary or respiratory ailment and that he is unable  to  return  to  work  as  a  miner.  See  20  C.F.R. § 718.202(b)(2)(iv). Based on all of this evidence (as well as the employer s concession), the ALJ concluded that Burris estab lished  that  he  was  totally  disabled  and  was  entitled  to  the benefit of the presumption in 30 U.S.C. § 921(c)(4). That is, the ALJ  concluded  that  Burris  was  presumed  to  have  a  totally disabling respiratory impairment caused by pneumoconiosis, a presumption the employer could attempt to rebut, as we will discuss below.  III. Notwithstanding its concession before the ALJ, Consolida tion now claims that the ALJ erred in finding that Burris met his burden of demonstrating a change in condition following the denial of his prior claim. In effect, Consolidation argues that, because abandoned claims are treated as if the claimant failed to establish any applicable condition of entitlement, a miner who was totally disabled by pneumoconiosis at the time the first claim was abandoned could unfairly bring a second claim  even  though  no  material  change  in  the  conditions  of entitlement  had  taken  place.  In  this  case,  Consolidation contends, Burris s lung function actually improved between the  time  he  abandoned  his  first  claim  and  the  filing  of  the subsequent  claim.  Although  Consolidation  concedes  that Burris currently is totally disabled, the company also maintains 3   One of the doctors examined Burris on the Director s behalf, two were hired by the employer, one was Burris s treating physician, and the fifth was retained by Burris to assess the medical records.  10 No. 12 1330 that he was more totally disabled (if we assume for the pur poses of this argument that  total disability  is a term subject to gradation) when he filed his first claim. To allow his claim to proceed, the company urges us to find, would be contrary to law.  For  that reason, Consolidation requests  that we  find that the regulations at 20 C.F.R. §§ 725.309(d) and 725.409 are contrary to law with regard to abandoned claims, and that we vacate the ALJ s finding that Burris met his burden of demon strating a change in one of the conditions of entitlement.  This is a remarkable argument for many reasons but we begin with the most obvious and perhaps the most troubling:  Consolidation conceded this point in no uncertain terms before the ALJ. In a section of its Employer s Post Hearing Memorandum titled  Claimant  has  proven  a  material  change  in  condition pursuant to § 725.309(d),  Consolidation stated: Pursuant  to  20  C.F.R.  §  725.409,  for  purposes  of § 725.309 a denial of a claim for abandonment shall be  deemed  a  finding  that  the  claimant  has  not established any applicable condition of entitlement. Therefore  a  change  in  any  of  the  conditions  of entitlement are sufficient for the § 725.309 finding of a material change in condition. Employer s Post Hearing Memorandum, at 27. Consolidation also conceded that  all of the physicians agreed that Mr. Burris was totally disabled. Accordingly, Mr. Burris has proven a material change  in  condition  from  the  denial  of  his  first  claim  in November 2001.  Id. Thus,  not  only  did  Consolidation  concede  the  fact  that Burris was totally disabled, the company also waived the legal No. 12 1330 11 point regarding the proper reading of the regulations. That is, Consolidation  agreed  before  the  ALJ  that  the  regulations allowed  a  previously  abandoned  claim  to  be  brought  again under the very circumstances presented here. At no time prior to this petition for review did Consolidation argue either (1) that Burris is now somehow less totally disabled than he was when he filed his first claim; or (2) that the amended regula tions at 20 C.F.R. §§ 725.309(d) and 725.409 are contrary to law with regard to abandoned claims. Having never raised these arguments  before,  Consolidation  waived  them  for  the  pur poses of the petition for review. Spese, 117 F.3d at 1009 (when failing to raise an issue before the ALJ and failing to develop the  record  on  the  point,  the  employer  waives  the  matter  on review).  See  also  Pole  v.  Randolph,  570  F.3d  922,  937  (7th  Cir. 2009)  (a  party  may  not  raise  an  issue  for  the  first  time  on appeal).  Moreover,  stipulations  and  concessions  bind  those who make them and Consolidation is therefore bound by its concession below that Burris is totally disabled and has met his burden of demonstrating a change in one of the conditions of entitlement. Cleveland Hair Clinic, Inc. v. Puig, 200 F.3d 1063, 1068 (7th Cir. 2000) (voluntary stipulations bind the parties); River v. Commercial Life Ins. Co., 160 F.3d 1164, 1173 (7th Cir. 1998)  (same).  Consolidation  has  offered  no  argument  for making an exception to these well established rules. In light of Consolidation s previous factual and legal concessions, as well as its waiver of the issue, the argument is utterly frivolous. The frivolousness becomes even more apparent if we look past the obvious waiver and consider the claim on the merits. Consolidation  is  asking  us  to  conclude  that  two  federal regulations  are  contrary  to  law.  Yet  Consolidation  failed  to 12 No. 12 1330 identify the statute to which the regulations are contrary in its briefs. When asked at oral argument to identify what law the regulations are contrary to, Consolidation s counsel replied,  I can t  point  to  a  specific  statute  for  you  right  now.   Oral Argument  at  5:32 5:55.  Nor  has  Consolidation  attempted  to identify any such statute following oral argument. Moreover, Consolidation did not cite the relevant case law or standard by which we determine if federal regulations are contrary to law. See  Chevron,  U.S.A.,  Inc.  v.  Natural  Resources  Defense  Council, Inc., 467 U.S. 837, 842 43 (1984) (if Congress has directly spoken to the precise question at issue, then a court must follow that clear guidance, but if the statute is silent or ambiguous, the court must defer to authoritative agency interpretations of the law); Cece v. Holder,   F.3d  ,  ; 2013 WL 4083282, *3 (7th Cir. 2013) (en banc) (same); Spese, 117 F.3d at 1006 (we defer to the agency s reasonable interpretation of a statute unless the agency s interpretation conflicts with the statute). When asked at  oral  argument  whether  the  regulations  Consolidation challenged  were  permissible  interpretations  of  the  statute, counsel  replied,  Yes.   Oral  Argument,  at  5:55 6:16.  To  this day,  Consolidation has offered no  reason  to  forgo the usual Chevron analysis, and has failed to withdraw its concession at oral argument that the regulations are permissible interpreta tions of the statute.  Moreover, Consolidation s suggested approach is contrary to that taken by our colleagues in the Sixth Circuit. See Cumber land  River  Coal  Co.  v.  Banks,  690  F.3d  477  (6th  Cir.  2012). Consolidation urges us to hold that the ALJ, in determining whether a claimant demonstrates a material change in one of the conditions of entitlement, should compare the evidence of No. 12 1330 13 the miner s medical condition at the time of filing the earlier claim  with  subsequent  medical  records  to  determine  if  the miner s condition has improved or deteriorated. In Cumberland, the  Director  argued  that  20  C.F.R.  §  725.309(d)  plainly  dis penses  with  the  requirement  that  an  ALJ  compare  the  new evidence with the evidence from the previously denied claim. The  Director  instead  asserted  that  the  regulation  does  not authorize, much less compel, an ALJ to compare new evidence with old evidence as part of the change in conditions analysis. Cumberland, 690 F.3d at 485.  Rather, the ALJ should compare the new evidence of the miner s physical condition  with the conclusions reached in the prior claim.  Cumberland, 690 F.3d at 485 (quoting U.S. Steel Mining Co., LLC v. Director, OWCP, 386 F.3d 977, 989 (11th Cir.2004)). The Sixth Circuit adopted the agency s  reasonable  interpretation  of  the  regulation  and construed the term  change  to mean disproof of the continu ing  validity  of  the  original  denial,  rather  than  the  actual difference  between  the  bodies  of  evidence  presented  at different times: Under this definition, the ALJ need not compare the old  and  new  evidence  to  determine  a  change  in condition; rather, he [or she] will consider only the new evidence to determine whether the element of entitlement previously found lacking is now pres ent. Cumberland, 690 F.3d at 486. We see no reason to create a circuit split over the ill formed argument that Consolidation presses here. 14 No. 12 1330 Finally,  we  note  that  our  recent  decision  in  another  case involving  Consolidation  provides  an  additional  basis  for concluding that Burris has met his burden of demonstrating a change in one of the conditions of entitlement. See Consolidation Coal Co. v. Director, Office of Workers  Compensation Programs, 721  F.3d  789  (7th  Cir.  2013).  In  that  case,  we  considered  the impact of the restoration of the fifteen year presumption on the subsequent claim analysis. Consolidation Coal, 721 F.3d at 793. We noted that  a new application for benefits is permissible when a grant of a new application would be consistent with the  conclusion  that  the  denial  of  the  earlier  application  was correct.  Consolidation Coal, 721 F.3d at 793 (citing Spese, 117 F.3d at 1008). We saw  no reason why a subsequent change analysis  should  treat  a  change  in  the  applicable  law  any differently than a material change in the physical condition of the miner. In either situation, it is possible to say that the initial denial was correct but that the miner is now entitled to bene fits.   Consolidation  Coal,  721  F.3d  at  794.  We  concluded, therefore, that the fifteen year presumption could be used to show a change in condition. As we will discuss below, Burris met the conditions for the fifteen year presumption and thus met the subsequent claim requirements on that basis alone. IV. We find no merit in Consolidation s remaining arguments. The  company  contends  that  the  ALJ s  finding  that  Burris proved fifteen years of surface mine employment in conditions substantially similar to underground mines was not supported by substantial evidence. Consolidation also maintains that the ALJ erred in concluding that the company failed to rebut the fifteen  year  presumption.  We  will  not  overturn  the  ALJ s No. 12 1330 15 decision if it is rational, supported by substantial evidence, and consistent with governing law. Consolidation Coal, 721 F.3d at 793; Keene, 645 F.3d at 848. A. As we noted above, section 921(c)(4) of the Act creates a rebuttable presumption of total disability due to pneumoconio sis for miners who meet certain conditions. In particular, even if the miner had a chest x ray that was interpreted as negative for pneumoconiosis, if the miner demonstrates (1) that he was employed  for  fifteen  years  or  more  in  one  or  more  under ground coal mines; and (2) if other evidence demonstrates the existence  of  a  totally  disabling  respiratory  or  pulmonary impairment, then  there shall be a rebuttable presumption that such  miner  is  totally  disabled  due  to  pneumoconiosis.   30 U.S.C. § 921(c)(4). For miners who worked in surface rather than  underground  mines,  the  miner  may  meet  the  first requirement by demonstrating that the conditions of a miner s employment in a surface mine  were substantially similar to conditions in an underground mine.  30 U.S.C. § 921(c)(4).  In  determining  Burris s  level  of  exposure  to  coal  dust during his nearly seventeen years at Consolidation, the ALJ credited Burris s testimony that he worked extensively on the hopper and the tipple, and that he was exposed to coal and rock dust  all the time  during that work. Burris also testified that, during his five years at Bollmeier, he was exposed to coal and rock dust at least fifty percent of the time, and the ALJ credited  that  testimony  as  well.  The  ALJ  concluded  from Burris s  testimony  that  his  exposure  to  coal  and  rock  dust during  those  twenty two  combined  years  was  substantially 16 No. 12 1330 similar to conditions in an underground mine. Consolidation parses the evidence differently. It contends that the ALJ should have multiplied the five years at Bollmeier by fifty percent, for example, and credited Burris with no more than two and a half years of underground conditions for that period of employ ment. The employer also complains that during more than nine years of his employment at Consolidation, Burris was classified as a pan operator, a job that involved no exposure to dust, and that the ALJ should not have counted that time towards the presumption. Consolidation s arguments amount to nothing more than a request that we reweigh the evidence. But we do not reweigh the  evidence,  resolve  inconsistencies  in  the  record,  make credibility  determinations,  or  substitute  our  inferences  for those drawn below. Freeman United Coal Mining Co. v. Summers, 272 F.3d 473, 478 (7th Cir. 2001); Blakley v. Amax Coal Co., 54 F.3d 1313, 1322 (7th Cir. 1995). Moreover, we will not overturn an  ALJ s  decision  if  it  is  rational,  supported  by  substantial evidence,  and  consistent  with  governing  law.  Consolidation Coal, 721 F.3d at 793; Keene, 645 F.3d at 848. We have reviewed the miner s testimony and find that the ALJ s decision met this standard. Burris testified credibly that, no matter what his job title, he  was  often  called upon to perform repair jobs  at the hopper and tipple, two particularly dusty areas. When asked if he worked on the hopper, for example, he replied,  Yes, all the time. The biggest part of the time I was down there. That s where they have the most breakage.  Transcript of Hearing, October 6, 2009, at 15. The hopper was, in fact, underground and when working around the hopper, Burris testified that he was  exposed  to  coal  dust  practically  all  the  time.   Id.  He No. 12 1330 17 worked at two mines for Consolidation, the No. 2 mine, where he testified he was also exposed to rock and coal dust  all the time,  and the No. 5 mine, where he had constant exposure to coal dust whenever he conducted repairs at the tipple, a job he was  frequently  called  to  perform.  Tr.  at  27 28.  That  is  more than enough evidence to support the ALJ s conclusion: [A]  surface  or  strip   miner  was  not  required  to directly  compare  his  work  environment  to  condi tions underground. Rather, the miner could estab lish  similarity  simply  by  proffering  sufficient evidence of the surface mining conditions in which he worked.  It would then be  the function of the ALJ, based on his expertise and, we would expect, certain appropriate objective factors  ¦ to compare the  surface  mining  conditions  established  by  the evidence to conditions known to prevail in under ground mines. Summers,  272  F.3d  at  479  (quoting  Director,  Office  Workers Compensation Programs v. Midland Coal Co., 855 F.2d 509, 512 (7th Cir. 1988)). The ALJ appropriately analyzed the miner s testimony here, and we see no reason to disturb the conclusion that Burris worked at least fifteen years in conditions substan tially similar to those in underground mines. B. We  turn  to  the  challenge  to  the  ALJ s  conclusion  that Consolidation failed to rebut the presumption that Burris was totally disabled due to pneumoconiosis arising from coal mine employment.  The Secretary may rebut such presumption only by establishing that (A) such miner does not, or did not, have 18 No. 12 1330 pneumoconiosis,  or  that  (B)  his  respiratory  or  pulmonary impairment did not arise out of, or in connection with, employ ment in a coal mine.  30 U.S.C. § 921(c)(4); Blakley, 54 F.3d at 1320.  Once  the  claimant  qualifies  for  the  presumption  of pneumoconiosis by establishing both prongs of the proof (as Burris  has  here),  the  burden  of  rebutting  that  presumption shifts to the employer, who must show a lack of pneumoconio sis  or  a  lack  of  relationship  between  disability  and  employ ment. Mitchell v. Office of Workers  Compensation Programs, 25 F.3d 500, 505 06 (7th Cir. 1994). See also Blakley, 54 F.3d at 1320.  The  ALJ  correctly  noted  that  there  are  several  means  of establishing the existence of pneumoconiosis, including (1) a valid chest x ray, with due consideration given to the qualifica tions of persons interpreting the x ray; (2) a biopsy or autopsy; (3) application of the irrebuttable presumption for complicated pneumoconiosis (which did not apply here); or (4) a determi nation of the existence of pneumoconiosis as defined in section 718.201 made by a physician exercising sound judgment, based on objective medical evidence and supported by a reasoned medical  opinion.  20  C.F.R.  §  718.202(a)(1) (4).  The  ALJ  also noted  the  correct  standard  for  determining  whether  the employer rebutted the presumption that the disability arose from coal mine employment. In particular, the ALJ considered whether the employer could demonstrate by a preponderance of the evidence that pneumoconiosis was not a  contributing cause  of the miner s total disability. Summers, 272 F.3d at 482 (the proper question is whether, had it not been for his pneu moconiosis,  the  claimant  would  have  been  able  to  continue working  in  the  mines);  Patrich  v.  Old  Ben  Coal  Co.,  926  F.2d 1482,  1490  (7th  Cir.  1991)  (in  considering  the  contributing No. 12 1330 19 cause  standard in connection with benefits under section 718,  pneumoconiosis must be a necessary condition for a miner s total disability, even though it need not be a sufficient condi tion).  In  rebutting  the  presumption,  we  have  noted  that  the employer  faces  an  uphill  battle.  R&H  Steel  Buildings,  Inc.  v. Director, Office of Workersʹ Compensation Programs, 146 F.3d 514, 518 (7th Cir. 1998). See also 20 C.F.R. § 718.204 ( A miner shall be  considered  totally  disabled  due  to  pneumoconiosis  if pneumoconiosis,  as  defined  in  §  718.201,  is  a  substantially contributing cause of the miner s totally disabling respiratory or pulmonary impairment. Pneumoconiosis is a  substantially contributing  cause   of  the  miner s  disability  if  it:  (i)  Has  a material adverse effect on the miner s respiratory or pulmo nary condition; or (ii) Materially worsens a totally disabling respiratory  or  pulmonary  impairment  which  is  caused  by  a disease or exposure unrelated to coal mine employment. ).  In light of these standards, the ALJ carefully considered the entire  medical  record  in  assessing  whether  the  employer rebutted  the  presumption  that  Burris  suffered  from  either clinical  or  legal  pneumoconiosis  as  defined  in  20  C.F.R. § 718.201, or that his total disability did not arise out of coal mine  employment.  We  need  not  repeat  that  evidence  here. Consolidation s main complaint is that the ALJ found that the x ray evidence and CT scan evidence were in equipoise, and that the ALJ improperly broke the tie in resolving the differ ences among the five medical opinions given. Consolidation also  asserts  that  Burris s  disability  was  due  to  his  extensive cigarette smoking rather than his coal mine employment.  According to Consolidation, a finding that certain evidence is in equipoise is virtually never appropriate because the ALJ 20 No. 12 1330 is obliged to resolve scientific disputes. We have certainly held that  an  ALJ  must  resolve  scientific  disputes  on  scientific grounds. See Stalcup v. Peabody Coal Co., 477 F.3d 482, 484 (7th Cir.  2007).  The  ALJ  must  therefore  articulate  a  reason  and provide support for favoring one opinion over another. Id. We have  also  held  that  when  an  ALJ  is  faced  with  conflicting evidence from medical experts, he cannot avoid the scientific controversy  by  basing  his  decision  on  which  side  has  more medical opinions in its favor.  Stalcup, 477 F.3d at 484. But the ALJ  here  appropriately  considered  the  qualifications  of  the physicians  interpreting  the  x rays  and  CT  scans,  and  gave more  weight  to  those  physicians  who  were  board  certified radiologists and those who had received special certification as B readers. 4  The  ALJ  nevertheless  concluded  that  the  evi dence  was  in  equipoise.  There  is  nothing  inherently  wrong with this finding; evidence is sometimes equally balanced, as was the case here with the x rays and CT scans, and nothing in the record leads us to believe that the ALJ abandoned his fact finding obligations. As unhappy as the company was with the ALJ s finding that some of the evidence was in equipoise, Consolidation was, 4     B readers  are  doctors  who  pass  an  examination  administered  by  the National  Institute  for  Occupational  Safety  and  Health,  a  federal  agency operating under the auspices of the U.S. Centers for Disease Control and Prevention,  in  the  U.S.  Department  of  Health  and  Human  Services.  See http://www.cdc.gov/niosh/topics/chestradiography/breader info.html (last visited September 29, 2013).  B Reader approval is granted to physicians with a valid U.S. state medical license who demonstrate proficiency in the classification of chest radiographs for pneumoconioses using the Interna tional Labour Office (ILO) Classification System.   No. 12 1330 21 ironically, equally dismayed with the ALJ s resolution of the difference  of  opinions  of  the  five  physicians  regarding  the diagnosis of pneumoconiosis in favor of the claimant. Consoli dation asserts that the ALJ simply counted heads, crediting the three physicians who found that Burris suffered from pneumo coniosis over the two who concluded that he did not. Consoli dation also complains that the ALJ gave more weight to the opinion of the treating physician without analyzing the factors listed in 20 C.F.R. § 718.104(d).5 Again, our review of the ALJ s 5     In  relevant  part,  that  regulation  provides:  In  weighing  the  medical evidence of record relevant to whether the miner suffers, or suffered, from pneumoconiosis,  whether  the  pneumoconiosis  arose  out  of  coal  mine employment,  and  whether  the  miner  is,  or  was,  totally  disabled  by pneumoconiosis or died due to pneumoconiosis, the adjudication officer must  give  consideration  to  the  relationship  between  the  miner  and  any treating physician whose report is admitted into the record. Specifically, the adjudication officer shall take into consideration the following factors in weighing the opinion of the miner s treating physician: (1) Nature of relationship. The opinion of a physician who has treated the miner for respiratory or pulmonary conditions is entitled to more weight than a physician who has treated the miner for non respiratory conditions; (2)  Duration  of  relationship.  The  length  of  the  treatment  relationship demonstrates whether the physician has observed the miner long enough to obtain a superior understanding of his or her condition; (3)  Frequency  of  treatment.  The  frequency  of  physician patient  visits demonstrates whether the physician has observed the miner often enough to obtain a superior understanding of his or her condition; and (4) Extent of treatment. The types of testing and examinations conducted during the treatment relationship demonstrate whether the physician has obtained  superior  and  relevant  information  concerning  the  miner s (continued...) 22 No. 12 1330 Decision  demonstrates  that  the  ALJ  did  no  such  thing.  Al though  the  ALJ  did  not  neatly  march  through  the  section 718.104(d) factors in a single paragraph, the analysis is clear enough from a review of the entire Decision. As the ALJ noted, Burris s treating physician was board certified in both internal and pulmonary medicine. The ALJ also noted that the treating physician  had  been  overseeing  Burris s  health  care  for  five years, had examined him every four to six months during that period, regularly ordered (and then analyzed) chest x rays and pulmonary function tests for Burris, and regularly adjusted his medications. The decision to give more weight to the opinion of the treating physician was thus supported by  substantial evidence and perfectly consistent with the regulations. As  for  the  claim  that  Burris s  disability  was  caused  by cigarette smoking rather than coal mine employment, the ALJ properly discredited the medical opinions of the two physi cians who supplied reports for the employer on this issue. In one instance, the ALJ rejected the opinion because the doctor relied on general statistics without relating them to Burris in 5   (...continued) condition. (5) In the absence of contrary probative evidence, the adjudication officer shall accept the statement of a physician with regard to the factors listed in paragraphs  (d)(1)  through  (4)  of  this  section.  In  appropriate  cases,  the relationship between the miner and his treating physician may constitute substantial evidence in support of the adjudication officerʹs decision to give that physician s opinion controlling weight, provided that the weight given to the opinion of a minerʹs treating physician shall also be based on the credibility of the physician s opinion in light of its reasoning and documen tation, other relevant evidence and the record as a whole.  No. 12 1330 23 particular. That doctor had also concluded that Burris does not have pneumoconiosis, an opinion the ALJ had already rejected. Having denied that Burris suffered from pneumoconiosis, the doctor was, of course, unable to opine on the cause of a disease that he denied the claimant had. In the other case, the doctor underestimated Burris s exposure to coal dust, contrary to the ALJ s  other  findings.  Thus,  the  ALJ s  determination  that neither  of  these  opinions  overcame  the  presumption  that Burris s  totally  disabling  respiratory  disease  was  due  to  his coal mine employment was rational, supported by substantial evidence, and not contrary to the law.  V. In  sum,  Consolidation  waived  its  argument  regarding  a change  in  the  conditions  of  entitlement  for  this  subsequent claim,  and  the  argument  lacked  merit  in  any  case.  We  also conclude that the ALJ s determination that Burris labored for at  least  fifteen  years  in  surface  mine  conditions  that  were substantially  similar  to  underground  mine  conditions  is rational, supported by substantial evidence and not contrary to law.  Finally,  we  agree  with  the  ALJ s  conclusion  that  the employer  failed  to  rebut  the  fifteen year  presumption.  The petition for review is therefore DENIED.