Guertin v. United States, No. 13-186 (2d Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Plaintiff challenged HUD's refusal to authorize reimbursement of defense costs plaintiff incurred while successfully defending criminal charges stemming from a series of transactions involving Middletown's use of funds it received from HUD. The court held that HUD acted arbitrarily and capriciously by incorrectly determining that plaintiff's legal fees were a result of his acting solely as Middletown's mayor's private counsel. The court held that the legal fees and expenses incurred by plaintiff in successfully defending the criminal charges were legal expenses required in the administration of federal programs under the OMB Circular. Accordingly, the court reversed the judgment of the district court and ordered HUD to authorize Middletown to reimburse the criminal defense costs to plaintiff.

Download PDF
13 186  Guertin v. United States       In the United States Court of Appeals For the Second Circuit ________    AUGUST TERM, 2013    ARGUED: OCTOBER 31, 2013   DECIDED: FEBRUARY 26, 2014    No. 13 186    RICHARD GUERTIN,  Plaintiff Appellant,    v.    UNITED STATES OF AMERICA, DEPARTMENT OF HOUSING AND URBAN  DEVELOPMENT,  Defendants Appellees.  ________    Before: WALKER, CABRANES, and LOHIER, Circuit Judges.  ________    This  appeal  arises  out  of  the  refusal  by  the  United  States  Department  of  Housing  and  Urban  Development  to  authorize  reimbursement of the defense costs of plaintiff Richard Guertin, who  in 2004 was Corporation Counsel for the City of Middletown, New  1    13 186  Guertin v. United States       York.    Guertin  incurred  these  costs  successfully  defending  criminal  charges  stemming  from  a  series  of  transactions  that  involved  Middletown s  use  of  funds  it  received  from  HUD.    Invoking  the  Administrative  Procedure  Act,  5  U.S.C.  §§  701 706,  and  his  Due  Process  and  Equal  Protection  Rights  under  the  United  States  Constitution,  Guertin  sought  an  order  in  the  District  Court  for  the  Southern  District  of  New  York  (Kenneth  M.  Karas,  J.)  overturning  HUD s  decision.    The  district  court  affirmed  HUD s  decision.    We  REVERSE and ORDER HUD to authorize reimbursement.  ________    ROBERT  N.  ISSEKS,  Middletown,  NY,  for  Plaintiff Appellant.  MICHAEL  J.  BYARS  (Emily  E.  Daughtry,  Benjamin  H.  Torrance  on  the  brief),  Assistant  United  States  Attorneys,  for  Preet  Bharara,  United  States  Attorney,  United  States  Attorney s  Office  for  the  Southern  District  of  New  York,  New  York,  NY,  for Defendants Appellees.    ________            2    13 186  Guertin v. United States       JOHN M. WALKER, JR., Circuit Judge:    This  appeal  arises  out  of  the  refusal  by  the  United  States  Department  of  Housing  and  Urban  Development  ( HUD )  to  authorize  reimbursement  of  the  defense  costs  of  plaintiff  Richard  Guertin,  who  in  2004  was  Corporation  Counsel  for  the  City  of  Middletown,  New  York.    Guertin  incurred  these  costs  successfully  defending  criminal  charges  stemming  from  a  series  of  transactions  that  involved  Middletown s  use  of  funds  it  received  from  HUD.   Invoking the Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. §§ 701 706 (the  APA ), and his Due Process and Equal Protection Rights under the  United  States  Constitution,  Guertin  sought  an  order  in  the  District  Court for the Southern District of New York (Kenneth M. Karas, J.)  overturning  HUD s  decision.    The  district  court  affirmed  HUD s  decision.    We  REVERSE  and  ORDER  HUD  to  authorize  reimbursement.    BACKGROUND  Between  1997  and  2004,  the  City  of  Middletown  received  funds  under  HUD s  Community  Development  Block  Grant  3    13 186  Guertin v. United States       ( CDBG )  program,  which  provides  federal  grants  to  local  governments  to  promote  the  the  development  of  viable  urban  communities.   42 U.S.C. § 5301(c).  Congress delegated the day to day  administration  of  the  CDBG  program,  including  the  actual  expenditure  of  federal  funds,  to  the  grant  recipients.    See  Dixson  v.  United  States,  465  U.S.  482,  486  (1984).    As  Corporation  Counsel  for  the  City  of  Middletown,  Guertin  had  oversight  responsibilities  of  CDBG fund expenditures.  On August 30, 2004, New York State indicted Guertin along  with  Middletown  Mayor  Joseph  DeStefano  and  Middletown  Community  Development  Director  Neil  Novesky on  a  variety  of  charges  tied  to  the  alleged  misuse  of  CDBG  funds.    The  essence  of  these  allegations  was  that,  as  Corporation  Counsel,  Guertin  had  conspired  with  DeStefano  and  Novesky  in  an  illegal  scheme  by  which  Mayor  DeStefano  had  personally  benefitted  from  the  loans  made  from  CDBG  funds.    Following  a  bench  trial,  plaintiff,  4    13 186  Guertin v. United States       DeStefano and Novesky were found not guilty of all charges against  them.1    In  rendering  the  bench  verdict,  the  trial  judge  found  that  Novesky simply  did his job  as Director of the Office of Economic  and  Community  Development,  and  that  there  was  no  credible  evidence  that  he  was  involved  in  any  illegal  scheme.     Verdict  Transcript,  Joint  App x  195.    With  regard  to  Mayor  DeStefano,  the  judge  found  one  of  the  eight  loans  from  CDBG  funds  to  be  troubling.     Id.  at  197.    Although  a  third party  had  originally  sought  the  loan  to  renovate  a  building,  the  loan  constituted  an  indirect  pecuniary  benefit   to  DeStefano  and  created  a  prohibited  conflict.   Id. at 202.  The judge, however, found that DeStefano had  not  acted  with  the  mens  rea  mandated  by  New  York s  conflict  of  interest  statute,2  which  requires,  in  addition  to  illegality,  some  evil  purpose or plan.   The court convicted DeStefano on two reduced counts that were later  overturned on appeal.   1  This statute prohibits a municipal officer or employee from  willfully  and knowingly  having an interest in  any contract with the municipality  of which he is an officer or employee, when such officer or employee . . .  2 5    13 186  Guertin v. United States       Of relevance to this appeal, the judge found that Guertin had  negotiated  this  prohibited  transaction  ostensibly  in  his  private  capacity   as  DeStefano s  private  lawyer.    Id.  at  198.    But  because  there was no evidence that Guertin  was seen in contact or consult  or conversation with either of his two co defendants at any time,  id.  at  205 06,  the  judge  found  that  Guertin s  involvement  did  not  amount  to  participation  in  a  criminal  conspiracy.    The  judge  stated  that,  like it or not, attorney Guertin did wear two hats.  And in his  zeal to represent his private client DeStefano, he was blinded to his  obligation to the City of Middletown and he should have exercised  more  due  care  .  .  .  .  So  Mr.  Guertin  did  his  job  as  attorney  for  a  private citizen, DeStefano.  Perhaps he didn t do his job quite as well  as corporate counsel for the City of Middletown.   Id. at 206 07.    Following  his  acquittal,  Novesky s  attorney  asked  HUD  if  federal regulations allowed Middletown to reimburse Novesky from  CDBG funds for the legal fees he had incurred in defending against  has the power or duty to . . . negotiate, prepare, authorize or approve the  contract  or  authorize  or  approve  payment  thereunder.   N.Y.  Gen.  Mun.  Law §§ 801, 805. 6    13 186  Guertin v. United States       the  criminal  charges.    HUD  concluded  that  reimbursement  of  Novesky s  legal  fees  from  CDBG  funds  was  permitted  because  the  proceedings  resulted  from  actions  undertaken  in  the  ordinary  course of [Novesky s] employment  and because the legal expenses  were  incurred  pursuant  to  the  administration  of  the  CDBG  program.     Letter  from  HUD  Associate  General  Counsel  to  Novesky s Attorney (Sept. 7, 2007), Joint App x 69 70.    Naturally, Guertin and Mayor DeStefano then sought HUD s  approval for reimbursement of their legal fees from HUD funds, but  Elton  Lester,  HUD s  Associate  General  Counsel,  denied  their  requests.    Whereas  Novesky s  actions  had  been  undertaken  in  the  ordinary  course  of  the  employee s  position,   in  his  letter  denying  reimbursement, Lester stated that the actions of Guertin and Mayor  DeStefano  that  had  led  to  their  prosecution  were  of  a  personal  nature,   Letter  from  HUD  Associate  General  Counsel  to  Guertin s  Attorney  (Jun.  12,  2008),  Joint  App x  77.    In  HUD s  view,  legal  expenses arising from a mayor s private business dealings, as well as  those  arising  from  advising  the  mayor  on  such  matters,  are  not  7    13 186  Guertin v. United States       required  in  the  city s  administration  of  the  CDBG  program,   and,  therefore, are not reimbursable.  Id.    After  unsuccessful  attempts  to  get  HUD  to  reconsider  its  decision, Guertin filed an action in the district court alleging, among  other  things,  that  HUD s  decision  to  deny  reimbursement  was  impermissibly  arbitrary  and  violated  the  Due  Process  and  Equal  Protection  Clauses  of  the  Fifth  Amendment.    The  parties  cross moved  for  summary  judgment  and,  based  on  the  undisputed  administrative  record,  the  district  court  granted  the  government s  motion,  and  denied  Guertin s.    See  Guertin  v.  United  States,  913  F.  Supp. 2d 1 (S.D.N.Y. 2012).    This appeal followed.    DISCUSSION  We  review  a  district  court s  grant  of  summary  judgment  de  novo.  Natural Res. Defense Council, Inc. v. U.S. Food and Drug Admin.,  710 F.3d 71, 79 (2d Cir. 2013).  Summary judgment is proper  if the  movant  shows  that  there  is  no  genuine  dispute  as  to  any  material  fact and the movant is entitled to judgment as a matter of law.   Fed.  8    13 186  Guertin v. United States       R. Civ. P. 56(a).   In considering the evidence, the court must resolve  all ambiguities, and credit all factual inferences that could rationally  be drawn, in favor of the party opposing summary judgment even if  contrary  inferences  might  reasonably  be  drawn.     Natural  Res.  Defense Council, 710 F.3d at 79 (internal quotation marks and citation  omitted).    The APA limits judicial review of agency action.  As relevant  to  this dispute,  the APA  provides that a  reviewing  court  shall  only  hold  unlawful  and  set  aside  agency  action,  findings,  and  conclusions  found  to  be  .  .  .  arbitrary,  capricious,  an  abuse  of  discretion, or otherwise not in accordance with law.   5 U.S.C. § 706.   Under this deferential standard of review, we must assess, among  other matters, whether the decision was based on a consideration of  the  relevant  factors  and  whether  there  has  been  a  clear  error  of  judgment.     Bechtel  v.  Admin.  Review  Bd.,  710  F.3d  443,  446  (2d  Cir.  2013) (internal quotation marks omitted).  In doing so, we  may not  substitute  [our]  judgment  for  that  of  the  agency ;  however  the  record must show that the agency examined the relevant data and  9    13 186  Guertin v. United States       articulated  a  satisfactory  explanation  for  its  action.     Natural  Res.  Defense Council, Inc. v. U.S. Envtl. Prot. Agency, 658 F.3d 200, 215 (2d  Cir.  2011)  (citations  and  internal  quotation  marks  omitted).    An  agency decision will thus only be set aside if it  has relied on factors  which  Congress  had  not  intended  it  to  consider,  entirely  failed  to  consider an important aspect of the problem, offered an explanation  for its decision that runs counter to the evidence before the agency,  or  is  so  implausible  that  it  could  not  be  ascribed  to  a  difference  in  view  or  the  product  of  agency  expertise.     Bechtel,  710  F.3d  at  446  (quoting Nat l Assoc. of Home Builders v. Defenders of Wildlife, 551 U.S.  644, 658 (2007)).  As relevant here, the CDBG program was created by statute in  1974  as  part  of  an  effort  to  promote  the  development  of  viable  urban  communities,  by  providing  decent  housing  and  a  suitable  living  environment  and  expanding  economic  opportunities,  principally  for  persons  of  low  and  moderate  income.     42  U.S.C.  §  5301(c).  The municipal grantee of CDBG funds is largely in control  of disbursement.  While this control is extensive, it is not unlimited.   10    13 186  Guertin v. United States       The  statute  provides  that  permissible  expenditures  include  the  payment  of  reasonable  administrative  costs  related  to  establishing  and  administering  federally  approved  enterprise  zones  and  payment  of  reasonable  administrative  costs  and  carrying  charges  related  to  .  .  .  the  planning  and  execution  of  community  development and housing activities.   Id. § 5305(13).    HUD s regulations are more specific.  See 24 C.F.R. §§ 570.200 570.206.    HUD s  criteria  include  that  any  costs  incurred  must  conform  to  the  Office  of  Management  and  Budget s  Circular  A 87,  Cost  Principles  for  State,  Local,  and  Indian  Tribal  Governments,   revised  May  10,  2004  ( OMB  Circular  A 87 ).    24  C.F.R.  §  570.200(a)(5).    OMB  Circular  A 87  states,  under  the  heading  [d]efense  and  prosecution  of  criminal  and  civil  proceedings,  and  claims,   that  [l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal programs are allowable.  Legal expenses for prosecution of  claims  against  the  [f]ederal  [g]overnment  are  unallowable.     OMB  Circular  No.  A87,  attach.  B,  §  10(b).    In  disallowing  Guertin s  reimbursement,  Associate  General  Counsel  Lester  explicitly  relied  11    13 186  Guertin v. United States       on  OMB  Circular  A 87.    Lester s  letter  denying  reimbursement  stated:  Along similar lines, the court documents described Mr.  Guertin s  questioned  activities  as  being  undertaken  for  the  mayor s  personal  benefit  as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out  the  city s  CDBG  program.   The  court  presiding  over  the  case  stated  attorney  Guertin did wear two hats.  And in his zeal to represent  his  private  client  DeStefano,  he  was  blinded  to  his  obligation  to  the  City  of  Middletown.    So,  Mr.  Guertin  did his job as attorney for a private citizen, DeStefano.    In  our  view,  legal  expenses  arising  from  a  mayor s  private business dealings, as well as those arising from  advising the mayor on such matters, are not required in  the city s administration of the CDBG program.    Joint App x 77.    Guertin  argues  that  HUD  acted  arbitrarily  and  capriciously  because  Lester s  denial  letter  was  based  upon  a  premise  that  is  plainly  false.     Guertin  contends  that  his  legal  expenses  did  not  arise  out  of  advising  DeStefano  on  DeStefano s  private  business  dealings,  of  which  there  was  no  evidence,  but  rather  from  the  unproven allegations that Guertin had compromised his duties and  obligations  as  Corporation  Counsel  in  administering  Middletown s  CDBG program.  We agree.    12    13 186  Guertin v. United States       Based  on  the  record  before  us,  we  hold  that  HUD  acted  arbitrarily  and  capriciously  by  incorrectly  determining  that  Guertin s  legal  fees  were  a  result  of  Guertin s  acting  solely  as  DeStefano s  private  counsel.    Lester,  referring  to  the  state  trial  court s  findings,  stated  that  the  court  documents  described  Mr.  Guertin s questioned activities as being undertaken for the mayor s  personal  benefit  as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out  the city s CDBG program.   Id. (emphasis added).  This is the factual  finding relied on by Lester in explaining HUD s denial; however, it  is  not  supported  by  either  the  allegations  against  Guertin  in  the  indictment or the state trial court s verdict.    As an initial matter, Guertin was named in eight counts of the  indictment.  Six of those counts contain no claim of private dealing:  they allege that the basis for criminal liability lies solely in Guertin s  public role as Corporation Counsel.  For example, count one charged  that Guertin, being a public servant, schemed with intent to defraud  the  government,  and  counts  thirty eight  and  forty one  charged  Guertin  with  official  misconduct.    The  two  counts  that  do  not  13    13 186  Guertin v. United States       explicitly  charge  Guertin  in  his  role  as  Corporation  Counsel  (count  thirty seven  and  forty)  both  allege  a  prohibited  conflict  of  interest  based on Guertin acting in concert with DeStefano.  The indictment  thus  does  not  support  HUD s  finding  that  Guertin s  questioned  activities  were undertaken only in support of DeStefano s personal  business  deals  as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out  the city s CDBG program.     More  importantly,  the  state  trial  court s  verdict,  on  which  Lester  purported  to  rely,  does  not  support  Lester s  findings.    The  passage from the trial court quoted by Lester s letter states  attorney  Guertin did wear two hats . . . So, Mr. Guertin did his job as attorney  for a private citizen, DeStefano.   This statement, however, referred  to  only  one  of  the  seven  loans  underlying  the  charges  against  Guertin and DeStefano, which dealt with a piece of property at 5 11  North Main Street.  In every other loan transaction at issue, there is  no support for the proposition that Guertin acted with any purpose  other  than  administering  the  CDBG  program.    And  in  the  loan  transaction  in  which  the  trial  judge  perceived  a  conflict,  the  trial  14    13 186  Guertin v. United States       court  made  no  finding  that  Guertin  had  not  fulfilled  his  responsibilities  as  Corporation  Counsel.    To  the  contrary,  the  trial  court  expressly  found  that  every  single  loan  was  properly  considered  and  properly granted.   Lester s  statement  that  the  evidence  showed  that  Guertin  acted  for  the  mayor s  personal  benefit  as  opposed  to  providing  legal services  to the City thus is not supported by the evidence that  Lester purported to rely on.  HUD therefore  offered an explanation  for its decision that runs counter to the evidence before the agency.    Bechtel, 710 F.3d at 446.    Not only was HUD s explanation contrary to the evidence, but  the  district  court s  analysis  of  HUD s  factfinding  was  similarly  flawed.    The  district  court  found  that  HUD s  factfinding  methodology was sound  because it  relied on the verdict transcript  to  determine  the  nature  of  the  criminal  action,  which  was  an  eminently  reasonable  place  to  look  to  find  the  necessary  facts.    Guertin, 913 F. Supp. 2d at 14.  The district court further stated that  [o]ne  perhaps  could  debate  HUD s  interpretation  of  the  facts  15    13 186  Guertin v. United States       underlying the verdict, but the only role for this Court is [to] make  sure that HUD meets the requirement that the agency  examine the  relevant  data  and  articulate  a  satisfactory  explanation  for  its  action.     Id.  (quoting  Motor  Vehicle  Mfrs  Ass n  of  U.S.,  Inc.  v.  State  Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983)).    HUD,  however,  had  an  obligation  to  do  more.    As  indicated  above, HUD may not rely on an explanation that runs counter to the  relevant evidence presented to the agency, including the indictment,  nor  could  HUD  ignore  relevant  evidence  in  the  verdict  by  relying  solely  on  portions  favorable  to  its  own  position.    State  Farm,  on  which the district court relied, states as much.  See Islander E. Pipeline  Co.,  v.  McCarthy,  525  F.3d  141,  151  (2d  Cir.  2008)  (describing  State  Farm  as  requiring  an  examination  of  all  relevant  data   (emphasis  added)).  By articulating an explanation unsupported by the relevant  facts,  HUD  thus  acted  arbitrarily  and  capriciously  in  disallowing  16    13 186  Guertin v. United States       Middletown  from  reimbursing  Guertin s  legal  fees  from  CDBG  funds, and the district court erred in not so finding.3    In  the  usual  case,  when  an  agency  violates  its  obligations  under  the  APA,  we  will  vacate  a  judgment  and  remand  to  the  agency  to  conduct  further  proceedings.    See,  e.g.,  Ward  v.  Brown,  22  F.3d  516,  522  (2d  Cir.  1994)  (in  holding  that  an  agency  acted  arbitrarily  or  capriciously,  the  appropriate  course  for  a  reviewing  court  ordinarily  is  to  remand  the  case  to  the  agency ).    This  rule,  however,  is  not  absolute.    If  an  agency  is  found  to  have  acted  arbitrarily  or  capriciously,  the  proper  course,  except  in  rare  circumstances, is to remand to the agency for additional investigation  or  explanation.     Fla.  Power  &  Light  Co.  v.  Lorion,  470  U.S.  729,  744  (1985) (emphasis added).  Thus, there are occasions in which remand  to the agency for further review is not appropriate.  See, e.g., Middle   We recognize that this case presents an unusual set of facts in which,  among  other  things,  the  significant  majority  of  Guertin s  questioned  activities   were  undisputedly  undertaken  to  carry  out  the  City s  CDBG  program  and  were  thus  clearly  reimbursable.    We  express  no  view  regarding whether, under different facts in which a significant proportion  of  the  conduct  at  issue  was  not  undertaken  to  carry  out  the  relevant  federal program and HUD s position was consistent with the record, HUD  could decline reimbursement of some or all of the claimant s legal fees.    3 17    13 186  Guertin v. United States       Rio Grande Conservancy Dist. v. Norton, 294 F.3d 1220, 1226 (10th Cir.  2002)  (holding  that  remanding  to  the  agency  was  not  appropriate  because,  among  other  reasons,  the  record  contains  overwhelming  evidence   that  the  agency  must  prepare  an  environmental  impact  statement).     This is one of the unusual circumstances where remand to the  agency  for  further  proceedings  is  not  necessary  because  there  is  compelling evidence in the record a record that would not change  if remanded to the agency that Guertin is entitled to be reimbursed  for his legal fees from Middletown s CDBG funds.  As noted earlier,  the  OMB  Circular  states,  under  a  heading  [d]efense  and  prosecution  of  criminal  and  civil  proceedings,  and  claims,   that  [l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal  programs are allowable.   In his letter approving reimbursement of  Novesky s legal fees, Lester stated that Middletown may  use CDBG  funds  to  pay  reasonable  legal  expenses  incurred  in  defense  of  lawsuits  resulting  from its administration  of  the  CDBG  program as  long  as  the  grantee  has  acted  with  due  diligence  in  the  18    13 186  Guertin v. United States       administration  of  the  program.     Joint  App x  69.    Further,  Lester  noted  that  Novesky  was  entitled  to  reimbursement  because  the  proceedings resulted from actions undertaken in the ordinary course  of [his] employment and the court acquitted him of all charges after  a trial on the merits.   The  same  is  true  of  Guertin.    In  six  of  the  seven  loans  underlying  the  charges  against  Guertin,  the  trial  judge  found  no  misconduct  of  any  kind.    And  in  the  seventh  loan,  while  Guertin  was  found  to  have  worn  two  hats,   the  criminal  charges  were  dismissed, Guertin fulfilled his role as Corporation Counsel and, as  with  the  other  transactions,  this  one  was  expressly  found  to  have  been  properly considered  and  properly granted.    Accordingly,  we  hold  that  the  legal  fees  and  expenses  incurred  by  Guertin  in  successfully  defending  the  criminal  charges  are  [l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal  programs  under the OMB Circular.        19    13 186  Guertin v. United States       CONCLUSION  For the reasons stated above, we REVERSE the December 21,  2012  judgment  of  the  district  court,  and  ORDER  the  United  States  Department  of  Housing  and  Urban  Development  to  authorize  Middletown  to  reimburse  the  criminal  defense  costs  of  plaintiff  Richard Guertin from CDBG funds.    20