Cayuga Indian Nation of New York v. Seneca County, New York, No. 12-3723 (2d Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

The County appealed the district court's order preliminarily enjoining it from foreclosing upon certain real property owned by the Cayuga Nation in order to recover uncollected ad valorem property taxes. The court affirmed the district court's injunction where the court declined, as has the Supreme Court, to read a "commercial activity" exception into the doctrine of tribal sovereign immunity from suit. In the absence of a waiver of immunity by the tribe, unless Congress has authorized the suit, precedents demand that the court affirm the district court's injunction of the County's foreclosure proceedings against the Cayuga Nation's property. Accordingly, the court affirmed the judgment of the district court.

Download PDF
12-3723 Cayuga Indian Nation of New York v. Seneca County, New York   UNITED STATES COURT OF APPEALS    FOR THE SECOND CIRCUIT        _______________          August Term, 2013  (Argued: January 7, 2014               Decided: July 31, 2014)  Docket No. 12 3723        _______________          CAYUGA INDIAN NATION OF NEW YORK,    Plaintiff   Appellee,    v.     SENECA COUNTY, NEW YORK,    Defendant   Appellant.        _______________         B e f o r e:     KATZMANN, Chief Judge, JACOBS and CARNEY, Circuit Judges.     _______________       Appeal from a district court order preliminarily enjoining Seneca County  from foreclosing upon certain parcels of the Cayuga Indian Nation of New York s  real property to satisfy unpaid ad valorem property taxes. We conclude, in light of  recent Supreme Court guidance, that tribal sovereign immunity from suit bars the  County s proceedings against the Nation and therefore AFFIRM the order of the  district court.       _______________           PHILIP G. SPELLANE (Daniel J. Moore, James P. Nonkes, on the brief),  Harris Beach PLLC, Pittsford, N.Y., for Defendant Appellant.    DAVID W. DEBRUIN, Jenner & Block LLP, New York, N.Y. (Joshua M.  Segal, Jenner & Block LLP, New York, N.Y., Daniel French, Lee  Alcott, French Alcott, PLLC, Syracuse, N.Y., on the brief), for  Plaintiff Appellee.    Andrew D. Bing, Deputy Solicitor General, Barbara D. Underwood,  Solicitor General, Eric T. Schneiderman, Attorney General, for  amicus curiae the State of New York.    Elizabeth Ann Peterson, William B. Lazarus, Steven E. Miskinis,  Attorneys, Robert G. Dreher, Acting Assistant Attorney  General, United States Department of Justice, Environment  and National Resources Division, for amicus curiae the United  States.      _______________                   PER CURIAM:    We are called upon to review an order of the United States District Court  for the Western District of New York (Charles J. Siragusa, District Judge), which  preliminarily enjoined defendant appellant Seneca County, New York from    2 foreclosing upon certain real property owned by plaintiff appellee the Cayuga  Indian Nation of New York ( Cayuga Nation ).     Our standard of review of a district court s decision to grant or deny a  preliminary injunction is well established, as are the general requirements placed  upon a party seeking a preliminary injunction. See Oneida Nation of N.Y. v. Cuomo,  645 F.3d 154, 164 (2d Cir. 2011).  The only issue in dispute in this appeal is  whether the district court properly determined that the Cayuga Nation was likely  to succeed on the merits. We review the legal conclusions underlying the district  court s decision de novo and the district court s factual determinations for clear  error. See id.     Seneca County initiated foreclosure proceedings against certain of the  Cayuga Nation s real property in an attempt to recover uncollected ad valorem  property taxes. After invoking the doctrine of tribal sovereign immunity and our  vacated decision in Oneida Indian Nation of N.Y. v. Madison County, 605 F.3d 149  (2d Cir. 2010), vacated, 131 S. Ct. 704 (2011), the district court preliminarily  enjoined the County s foreclosure proceedings. Seneca County timely appealed  the district court s order, contending that we should limit the doctrine of tribal  3 immunity from suit so as to permit states to bring foreclosure suits to recover  uncollected taxes levied against the property of Indian tribes.     Seneca County acknowledges that our opinion in Madison County squarely  addressed the question presented here and held that tribal sovereign immunity  from suit bars these foreclosure actions, see 605 F.3d at 156 60, but the County  emphasizes that the Supreme Court s decision to vacate our opinion leaves this  panel free from otherwise binding precedent and urges us to conclude that  Madison County misconstrued Supreme Court precedent regarding the doctrine of  tribal sovereign immunity. The State of New York, appearing as amicus curiae,  further contends that the vacatur of our prior opinion casts substantial doubt on  the correctness of the reasoning of Madison County.     We need not attempt to discern the implied message communicated by the  vacatur of our prior opinion because the Supreme Court has since issued further  guidance regarding both the continuing vitality of the doctrine of tribal sovereign  immunity from suit and the propriety of drawing distinctions that might  constrain the broad sweep of that immunity in the absence of express action by  Congress. In Michigan v. Bay Mills Indian Community, 134 S. Ct. 2024 (2014), the    4 Supreme Court once again held that tribes retain, as  a necessary corollary to  Indian sovereignty and self governance,  a common law immunity from suit. Id.  at 2030 (quoting Three Affiliated Tribes of Fort Berthold Reservation v. World Eng g,  P.C., 476 U.S. 877, 890 (1986)). Under this  settled law,  id. at 2030 31 (quoting  Kiowa Tribe of Okla. v. Mfg. Techs., Inc., 523 U.S. 751, 756 (1998)), courts must  dismiss[] any suit against a tribe absent congressional authorization (or a  waiver),  id. at 2031. This treatment of tribal sovereign immunity from suit is an  avowedly  broad principle,  id. at 2031, and the Supreme Court (like this Court)  has  thought it improper suddenly to start carving out exceptions  to that  immunity, opting instead to  defer  to the plenary power of Congress to define  and otherwise abrogate tribal sovereign immunity from suit, id. (quoting Kiowa,  523 U.S. at 758).    Therefore we decline, as has the Supreme Court, to read a  commercial  activity  exception into the doctrine of tribal sovereign immunity from suit, see id.;  Kiowa, 523 U.S. at 758, and we decline to draw the novel distinctions such as a  distinction between in rem and in personam proceedings that Seneca County has  urged us to adopt, see Bay Mills, 134 S. Ct. at 2031; see also The Siren, 74 U.S. 152,  5 154 (1868) ( [T]here is no distinction between suits against the government  directly, and suits against its property. ).    Notwithstanding Seneca County and the State of New York s vigorous  argument, we read no implied abrogation of tribal sovereign immunity from suit  into City of Sherrill, N.Y. v. Oneida Indian Nation of N.Y., 544 U.S. 197 (2005), or  County of Yakima v. Confederated Tribes & Bands of the Yakima Indian Nation, 502 U.S.  251 (1992). Such implied abrogation would be clearly at odds with the Supreme  Court s solicitous treatment of the common law tribal immunity from suit as  opposed to immunity from other, largely prescriptive, powers of the states such  as the levying of taxes. See Madison County, 605 F.3d at 156 59. And implied  abrogation would also run counter to the principle that we must  defer  to  Congress about whether to abrogate tribal [sovereign] immunity,  Bay Mills, 134  S. Ct. at 2031 (quoting Kiowa, 523 U.S. at 758).    In short, in the absence of a waiver of immunity by the tribe,  [u]nless  Congress has authorized [the] suit, . . . precedents demand,  id. at 2032, that we    6 affirm the district court s injunction of the County s foreclosure proceedings  against the Cayuga Nation s property.1    Accordingly, the order of the district court is AFFIRMED.   Seneca County also contends that the Cayuga Nation has either waived  sovereign immunity or should be otherwise estopped from asserting the defense based  on the Nation s arguments before the New York Court of Appeals in Cayuga Indian  Nation of New York v. Gould, 930 N.E.2d 233 (N.Y. 2010). See Br. of Defendant Appellant at  30 32.  [T]o relinquish its immunity, a tribe s waiver must be  clear, C & L Enters., Inc.  v. Citizen Band Potawatomi Indian Tribe of Okla., 532 U.S. 411, 418 (2001) (quoting Okla. Tax  Commʹn v. Citizen Band Potawatomi Tribe of Okla., 498 U.S. 505, 509 (1991)), and thus it  cannot be implied but must be unequivocally expressed,  Santa Clara Pueblo v.  Martinez, 436 U.S. 49, 58 (1978) (quoting United States v. Testan, 424 U.S. 392, 399 (1976)).  None of the statements cited by the County represents an unequivocal expression by the  Cayuga Nation that it has waived its immunity from suit with respect to the parcels in  question.   1 7