Allied Construction v. Labor Commission

 Annotate this Case
Download PDF
2013 UT App 224 _________________________________________________________ THE UTAH COURT OF APPEALS ALLIED CONSTRUCTION & DEVELOPMENT, INC., Petitioner, v. LABOR COMMISSION APPEALS BOARD, Respondent. Memorandum Decision No. 20120729 CA Filed September 12, 2013 Original Proceeding in this Court Darrel J. Bostwick and D. Ryan Robison, Attorneys for Petitioner John E. Swallow and Brent A. Burnett, Attorneys for Respondent JUDGE JAMES Z. DAVIS authored this Memorandum Decision, in which JUDGES GREGORY K. ORME and MICHELE M. CHRISTIANSEN concurred. DAVIS, Judge: ¶1 Allied  Construction  &  Development,  Inc.  (Allied)  seeks review of the Utah Labor Commission Appeals Board s decision upholding the administrative law judge s (ALJ) determination that Allied exposed  its employees to a dangerous work  condition in violation of the Occupational Safety and Health Act (OSHA). See generally 29 C.F.R. § 1926 (2011) (Occupational Safety and Health Act);  Utah  Admin.  Code  R614 1 4(B)(1)  (incorporating  parts  of OSHA s  chapter  titled  Safety  and  Health  Regulations  for Construction   into  the  Utah  Labor  Commission s  Occupational Safety and Health regulations). We set aside the Board s decision. ¶2 Allied argues that the ALJ s determination, and the Board s approval  thereof,  is  not  supported  by  the  great  weight  of  the Allied Construction v. Labor Commission evidence  presented.   An  agency  action  [that]  is  based  upon  a determination of fact, made or implied by the agency, [must be] supported  by  substantial  evidence  when  viewed  in  light  of  the whole record before the court.  Utah Code Ann. § 63G 4 403(4)(g) (LexisNexis 2011); see also Murray v. Labor Comm n, 2013 UT 38, ¶ 19 ( While  [section  63G 4 403(4)(g)  of  the  Utah  Code]  does  not explicitly require a certain standard of review, it characterizes the agency action in such a way that implies a  substantial evidence standard. This is because we can grant relief under this provision only after reviewing the agency s determination of fact for a lack of substantial evidence. ).1 In other words, we will not overturn an agency s factual findings if they are  based on substantial evidence, even  if  another  conclusion  from  the  evidence  is  permissible. Hurley v. Board of Review of the Indus. Commʹn, 767 P.2d 524, 526 27 (Utah 1988). Additionally, the party challenging factual findings 1. We reject Allied s characterization of its argument as presenting a  question  of  law  to  be  reviewed  under  a  less  deferential correctness standard. See Intermountain Slurry Seal v. Labor Comm n, 2002 UT App 164, ¶ 4, 48 P.3d 252 ( When reviewing a question of law,  we  give  no  deference  to  the  trial  judge s  or  agency s determination, because the appellate court has the power and duty to say what the law is and to ensure that it is uniform throughout the jurisdiction.  (citation and internal quotation marks omitted)); see also Murray v. Labor Comm n, 2013 UT 38, ¶ 40 (categorizing the Labor  Commission s  causation  decision  as  law like, warrant[ing]  nondeferential  review   because  the  ultimate question  [at  issue  was]  the  legal  effect  of  the  facts,   while  also recognizing that such a determination could have involved  a fact intensive inquiry  had the facts been at issue). And, in this case, we would reach the same result under a question of law standard of review as we do under the standard applied. See generally Murray, 2013  UT  38,  ¶  20  (explaining  that  even  where  section  63G 4 403(4)(g) implies a  substantial evidence  standard on appeal, . . . we must look outside [the Utah Administrative Procedures Act] to determine what that standard means ). 20120729 CA 2 2013 UT App 224 Allied Construction v. Labor Commission must  properly  present  the  record,  by  marshaling  all  of  the evidence supporting the findings and showing that, despite that evidence  and  all  reasonable  inferences  that  can  be  drawn therefrom, the findings are not supported by substantial evidence. Bhatia v. Department of Emp t Sec., 834 P.2d 574, 579 (Utah Ct. App. 1992) (citation and internal quotation marks omitted). Given the dearth  of  evidence  in  this  case,  we  determine  that  Allied  has satisfied its marshaling burden. ¶3 The outcome of this case turns on  [t]he mute  testimony  of a shovel.  The Utah Occupational Safety and Health Division of the Labor  Commission  (UOSH),  which  issued  the  citation  against Allied, interpreted, and the ALJ agreed, that a shovel left leaning upright against the exposed dirt wall of a trench dug by Allied was indicative of Allied s violation of the OSHA regulation prohibiting a  trench  to  be  excavated  lower  than  two  feet  below  the  trench support  system.  See  29  C.F.R.  §  1926.652(e)(2)(i).  A  UOSH compliance  officer  was  dispatched  to  Allied s  work  site  after receiving  a call from a concerned citizen that there were people working in a trench and that they weren t protected in the trench. No more information was provided as to the identity of the caller, the caller s vantage point, what the caller specifically observed, or when. At the work site, the compliance officer observed a shovel of ordinary size leaning against the exposed dirt wall of the trench and  noticed  that  the  trench s  support  system  panel  was  raised above the height of the shovel, approximately eight feet above the trench floor. Though the compliance officer admitted that he did not see anyone in the trench during his site visit, he concluded that an  employee  must  have  been  in  the  trench  after  the  panel  was raised to explain the presence of the upright shovel. Otherwise, the shovel must have been leaning against the trench panel before the panel was raised and remained upright while the panel was lifted, which the officer considered less likely. ¶4 However,  both  the  compliance  officer  and  the  Allied supervisor  in  charge  of  the  trench  project  testified  that  it  was entirely possible that the shovel remained upright after the panel 20120729 CA 3 2013 UT App 224 Allied Construction v. Labor Commission was lifted from behind it and simply shifted from leaning against the panel to leaning against the trench s dirt wall. The supervisor acknowledged  that  he  did  not  observe  whether  the  panel  was raised from behind the shovel or whether an employee placed the shovel in the trench before or after the panel was lifted and testified that he  would guarantee that [the panel] was not over two feet off the bottom . . . when people were down in there working. ¶5 The  supervisor  further  explained  that  because  the  trench project required Allied to acquire a  slide rail  shoring system that cost upwards of $300,000, its employees are  pretty careful how they  pull  [the  panels]  up  .  .  .  [and]  how  they  treat  this  [safety system].  Indeed, OSHA specifically requires that trench support panels  be  removed  gently.  See  29  C.F.R.  §  1926.652(e)(1)(v) ( Members [of a trench support system] shall be [removed] slowly so as to note any indication of possible failure of the remaining members  of  the  structure  or  possible  cave in  of  the  sides  of  the excavation. ). Likewise, the officer testified that he had not seen a slide rail system before his visit to Allied s work site and that he was not familiar with how that particular system worked at the time of his visit. Nor was he apprised of the nature of the project or that  it  required  compliance  with  exacting  specifications  that routinely involved the shoring panels being raised to adjust the trench s trajectory. ¶6 Notwithstanding  this  evidence,  the  ALJ  found  it improbable  that  the  panel  could  have  been  removed  from  the bottom portion of the trench [and from behind the shovel] without the shovel falling over.  The ALJ noted that the shovel s  pointed blade   make[s] it less stable in an upright position, and the use of heavy equipment to remove the panel[] makes it less likely that the removal of the panel was a completely smooth one.  Accordingly, the ALJ concluded that  the preponderance of the evidence shows that at least one employee was in the trench when the unshored bottom  was  deeper  than  2[  feet],   at  which  time  that  employee leaned  the  shovel  against  the  wall  after  the  panel  had  been removed. 20120729 CA 4 2013 UT App 224 Allied Construction v. Labor Commission ¶7 We disagree and conclude that the ALJ s determination was a product of speculation, rather than one that was supported by substantial evidence.  Substantial evidence is more than a mere scintilla of evidence  and  is such relevant evidence as a reasonable mind  might  accept  as  adequate  to  support  a  conclusion.   Grace Drilling Co. v. Board of Review of the Indus. Comm n, 776 P.2d 63, 68 (Utah  Ct.  App.  1989)  (citations  and  internal  quotation  marks omitted). Here, there is no information as to what the anonymous caller observed that led him or her to call UOSH in the first place. The  only  witnesses  that  testified  at  the  hearing,  the  compliance officer and the Allied supervisor, stated that they did not observe any employees in the trench after the panel was raised and did not observe when or  how  the  shovel came to be resting against  the trench wall. The ALJ s determination upholding the citation was based entirely on her belief that  it [was] improbable that the panel could  have  been  removed   by  heavy  equipment  without  the shovel falling over.  This presumed  improbability,  however, is not substantial evidence that the shovel was necessarily placed in the trench after the shoring was removed. Evidence explaining the physics at work here was not provided by the parties, and we agree with  Allied  that  the  ALJ  relied  on  her  own  view  of  physics  to decide  the  case.  Therefore,  her  decision  was  not  supported  by substantial  evidence.  Accordingly,  we  set  aside  the  Board s decision. 20120729 CA 5 2013 UT App 224

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.