Orem City v. Santos

Annotate this Case
Download PDF
2013 UT App 155 _________________________________________________________ THE UTAH COURT OF APPEALS OREM CITY, Plaintiff and Appellee, v. ELBA VIRGINIA SANTOS, Defendant and Appellant. Memorandum Decision No. 20120316 CA Filed June 20, 2013 Fourth District, Spanish Fork Department The Honorable Donald J. Eyre Jr. No. 101201159 Kelly Ann Booth, Attorney for Appellant Robert J. Church, Attorney for Appellee JUDGE MICHELE M. CHRISTIANSEN authored this Memorandum Decision, in which JUDGES WILLIAM A. THORNE JR. and STEPHEN L. ROTH concurred. CHRISTIANSEN, Judge: ¶1 Defendant Elba Virginia Santos appeals her conviction for retail  theft,  a  class  B  misdemeanor.  See  Utah  Code  Ann.  §  76 6 602(1) (LexisNexis 2012). Santos argues that the trial court erred in not  suppressing  her  written  and  verbal  statements,  which  were obtained by Costco employees during a shoplifting investigation. We affirm. ¶2 On July 16, 2010, Santos was shopping with several other individuals  at  the  Costco  located  in  Orem,  Utah.  Three  Costco employees observed certain behavior that led them to believe that Santos was attempting to commit retail theft. Among other things, the Costco employees observed Santos taking several items from Orem City v. Santos her shopping cart and placing them behind a diaper bag that was located in a storage compartment underneath a baby stroller. ¶3 After  observing  this  behavior,  the  Costco  employees approached Santos and escorted her to the main office of the store. While in the main office, the employees asked Santos whether she had merchandise in her possession for which she had not yet paid and,  if  so,  what  she  intended  to  do  with  that  merchandise.  The employees  also  searched  Santos s  purse  and  stroller.  The employees then requested Santos s identification and informed the Orem City Police Department (the OCPD) of her detention. Upon the arrival of a police  officer at the Costco store, the employees surrendered Santos to the officer s custody. ¶4 Santos was subsequently charged with retail theft. Santos later  filed  a  motion  to  suppress  the  statements  she  made  to  the Costco employees. Santos argued that the Costco employees acted as  agents  of  the  government  in  conducting  a  search  when  they detained  her  in  Costco s  main  office  and  subjected  her  to  an interrogation, thereby violating her Fourth Amendment rights. The trial court denied Santos s suppression motion, and the case was thereafter  tried  to  a  jury.  The  jury  found  Santos  guilty,  and  she appeals her conviction. ¶5 Santos does not challenge the trial court s factual findings, but instead challenges the trial court s legal conclusions supporting its denial of her suppression motion.1 We therefore accept the trial court s findings of fact and review the court s denial of Santos s motion to suppress for correctness. See State v. Tripp, 2010 UT 9, ¶ 23, 227 P.3d 1251 ( A trial court s ruling on a motion to suppress 1. Although Santos seems to challenge the trial court s findings of fact in her opening brief, she explicitly states in her reply brief that she challenges only the trial court s legal conclusions. 20120316 CA 2 2013 UT App 155 Orem City v. Santos is reviewed for correctness, including its application of the law to the facts. ). ¶6 Santos argues that the Costco employees with whom Santos interacted were engaged in state action during her interrogation and  detention.  Thus,  she  contends,  as  state  actors,  the  Costco employees   interrogation  and  detention  were  subject  to  the constraints  of  the  Fourth  and  Fifth  Amendments  to  the  United States Constitution. See U.S. Const. amends. IV, V. As  [t]he party objecting to the evidence,  Santos  has the burden of establishing the agency relationship,  i.e., that  a private individual acts as an agent of the government in conducting a search.  State v. Koury, 824 P.2d 474, 477 (Utah Ct. App. 1991). ¶7 When  a  private  party  acts  as  an  agent  of  a  government authority,  any  search  performed  by  that  private  party  becomes subject to state and federal constitutional protections. See State v. Watts, 750 P.2d 1219, 1221 (Utah 1988). To determine whether a private party has acted as an agent of the government, our supreme court has adopted the two part test set forth by the Ninth Circuit Court of Appeals in United States v. Walther, 652 F.2d 788 (9th Cir. 1981). See Watts, 750 P.2d at 1221 22; Koury, 824 P.2d at 477. ¶8 To  satisfy  the  Walther  test,  [t]he  government  must  be involved  either  directly  as  a  participant  or  indirectly  as  an encourager  of  the  private  citizen s  actions  before  we  deem  the citizen to be an instrument of the state.  Walther, 652 F.2d at 791. To determine  the  extent  of  the  government s  involvement,  we  first consider  whether the government knew of or acquiesced [in] the search,  and then, second, we  consider the person s intent and purpose in conducting the search and decide whether the person was  acting  in  the  person s  own  interest  or  to  further  law enforcement.  Koury, 824 P.2d at 477; Watts, 750 P.2d at 1221 22. More  precisely,  the  party  claiming  governmental  action  by  a private party must show that the private party  acted with the 20120316 CA 3 2013 UT App 155 Orem City v. Santos intent  to  assist  the  government  in  its  investigatory  or administrative  purposes  and not for an independent purpose. State  v.  Ellingsworth,  966  P.2d  1220,  1223  (Utah  Ct.  App.  1998) (quoting United States v. Attson, 900 F.2d 1427, 1432 33 (9th Cir. 1990)). ¶9 In  analyzing  Santos s  case  under  the  Walther  test,  and  to determine whether the government knew of or acquiesced in the search, we first look to the OCPD s involvement in the questioning and detention of Santos by the Costco employees. Santos argues that the State, and specifically Utah law, authorizes and encourages these employees to act on  the State s behalf. She  points to Utah Code section 77 7 12(1), which provides, A peace officer, merchant, or merchant s employee, servant,  or  agent  who  has  reasonable  grounds  to believe that goods held or displayed for sale by the merchant have been taken by a person with intent to steal  may,  for  the  purpose  of  investigating  the unlawful act and attempting to effect a recovery of the goods, detain the person in a reasonable manner for a reasonable length of time. Utah Code Ann. § 77 7 12(1) (LexisNexis 2012).2  2. In its denial of Santos s motion to suppress, the trial court relied on a similar statute, Utah Code section 76 6 603, to conclude that the  Costco  employees  had  probable  cause  to  reasonably  detain Santos. See Utah Code Ann. § 76 6 603(1)(a) (e) (LexisNexis 2012) ( Any merchant who has probable cause to believe that a person has committed retail theft may detain such person, on or off the premises  of  a  retail  mercantile  establishment,  in  a  reasonable manner and for a reasonable length of time for all or any of the following purposes: (a) to make reasonable inquiry as to whether (continued...) 20120316 CA 4 2013 UT App 155 Orem City v. Santos ¶10 Santos argues that the government knew of and acquiesced in the Costco employees  questioning and detention because the statute provides private employees with  quasi law enforcement status.   In  support  of  this  proposition,  Santos  cites  Romanski  v. Detroit  Entertainment,  LLC,  428  F.3d  629  (6th  Cir.  2005),  which stated,  Where private security guards are endowed by law with plenary police powers such that they are de facto police officers, they may qualify as state actors . . . .  Id. at 637. Santos also relies on People v. Zelinski, 594 P.2d 1000 (Cal. 1979), which held that a search  conducted  by  store  employees  was  not  conduct  of  .  .  . private citizen[s] acting in a purely private capacity.  Id. at 1006. The Zelinski court explained that  [a]lthough the search exceeded 2. (...continued) such person has in his possession unpurchased merchandise and to  make  reasonable  investigation  of  the  ownership  of  such merchandise;  (b)  to  request  identification;  (c)  to  verify  such identification; (d) to make a reasonable request of such person to place or keep in full view any merchandise such individual may have removed, or which the merchant has reason to believe he may have removed, from its place of display or elsewhere, whether for examination, purchase, or for any other reasonable purpose; [and] (e)  to  inform  a  peace  officer  of  the  detention  of  the  person  and surrender that person to the custody of a peace officer. ). In her motion to suppress, Santos did not challenge the propriety of her detention under section 76 6 603 or section 77 7 12(1), as the trial court s decision would seem to indicate. Rather, she argued below, as she does on appeal, that the Costco employees were engaged in state  action,  which  implicated  the  protections  of  the  Fourth Amendment. We affirm the trial court s denial of Santos s motion to suppress on different grounds. See infra ¶ 16; See also State v. Tueller,  2001  UT  App  317,  ¶  23,  37  P.3d  1180  ( It  is  a  well established rule that we may affirm a judgment of the trial court on grounds other than those used as the basis for its decision. ). 20120316 CA 5 2013 UT App 155 Orem City v. Santos lawful authority, it was nevertheless an integral part of the exercise of sovereignty allowed by the state to private citizens.  Id. ¶11 We find these cases inapposite. In Romanski, Michigan law endowed the private security officers with plenary power to make arrests. See Romanski, 428 F.3d at 638 39. In contrast, Utah Code section 76 6 603 and section 77 7 12(1) provide merchants with the authority only to detain a retail theft suspect. See Utah Code Ann. § 76 6 603 (LexisNexis 2012); id. § 77 7 12(1). In Zelinski, employees searched a suspect s person and effects for goods that were not in plain  view,  which  overstepped  the  bounds  of  the  authority prescribed  in  the  California  statute  authorizing  a  merchant s privilege. See Zelinski, 594 P.2d at 1003 04.3 ¶12 More to the point, as explained above, we analyze this issue under  the  two part  Walther  test.  See  supra  ¶¶  8 9.  Walther explained,  Mere governmental authorization of a particular type of  private  search  in  the  absence  of  more  active  participation  or encouragement  is  .  .  .  insufficient  to  require  the  application  of fourth amendment standards.  United States v. Walther, 652 F.2d 788, 792 (9th Cir. 1981). Moreover, in State v. Watts, 750 P.2d 1219 (Utah 1988), the supreme court held that although the police had previously told an informant that they might dismiss their criminal 3. We further note that the California Supreme Court s decision in People  v.  Zelinski,  594  P.2d  1000  (Cal.  1979),  has  since  been abrogated by amendment of the California Constitution. See Collins v. Womancare, 878 F.2d 1145, 1154 (9th Cir. 1989) ( [T]he continuing validity of Zelinski has been called into doubt by the enactment of Proposition 8, which amended California s Constitution to prohibit California  courts,  in  the  absence  of  express  statutory  authority, from exclud[ing] evidence seized in violation of either the state or federal Constitution unless exclusion is compelled by the federal Constitution.  (second alteration in original) (citation and internal quotation marks omitted)); see also Cal. Const. art. 1, § 28(f)(2). 20120316 CA 6 2013 UT App 155 Orem City v. Santos case  against  him  if  he  assisted  with  their  investigation  of  the defendant,  the  offer  given to the informant was  far too vague and  general  to  constitute  governmental  knowledge   of  the informant s search of the defendant s premises. Id. at 1223 (quoting United States v. Bazan, 807 F.2d 1200, 1203 (5th Cir. 1986)). Thus, the [police]  did  not  in  any  sense  know  of  or  acquiesce  in  the informant s conduct.  Id. ¶13 Similarly,  although  Utah  law  authorizes  a  merchant s employee  to  reasonably  detain  a  person  suspected  of  theft,  this legal authorization does not equate to the government s knowledge of or acquiescence in the search that occurred here. See Utah Code Ann.  §  76 6 603;  id.  §  77 7 12(1).  Santos  does  not  point  to  any evidence in the record, nor did the trial court find, that the OCPD knew  of  or  acquiesced  in  the  Costco  employees   questioning  of Santos  regarding  her  suspected  shoplifting,  at  least  prior  to  the time  the  Costco  employees  called  the  OCPD  to  inform  them  of Santos s detention. Thus, there is no indication that the OCPD had knowledge of or acquiesced in the Costco employees  investigatory conduct. ¶14 Furthermore, to prevail on the second element of the Walther test, a defendant must show that the private party conducting the search or seizure had  no other purpose but to aid the government s investigatory or administrative functions.  State v. Ellingsworth, 966 P.2d 1220, 1223 (Utah Ct. App. 1998) (quoting Wallace v. Batavia Sch. Dist. 101, 68 F.3d 1010, 1013 (7th Cir.1995)) (concluding that Workers  Compensation Fund agents investigated the defendant s claims to determine his eligibility for benefits and that this purpose was  completely independent of law enforcement[ s]  prosecution of the defendant for workers compensation fraud). ¶15 In  support  of  her  claim  that  the  primary  purpose  for  the Costco  employees   investigation  was  to  aid  prosecution  of suspected shoplifters, Santos refers only to the Costco employees 20120316 CA 7 2013 UT App 155 Orem City v. Santos testimonies  that  they  routinely  require  suspected  shoplifters  to complete  Costco s  investigation  forms  to  promote  criminal prosecution of those suspects. Although Santos makes much of this testimony, she does not refer to the employees  other testimony as to  their  reasons  for  requiring  suspected  shoplifters  to  complete those forms. For example, the employees  testimonies reveal that Costco also has business purposes for using the forms, such as for training, record keeping, and defending potential civil lawsuits. Finally, the trial court found that the employees acted  with the primary purpose of protecting Costco assets,  and Santos does not challenge the trial court s factual findings on appeal. See supra ¶ 5 & note 1. ¶16 Moreover, this court has determined that a private person does not become an agent of law enforcement simply because the private person desires that someone be arrested or prosecuted. See State v. Koury, 824 P.2d 474, 478 n.2 (Utah Ct. App. 1991). In this case, the Costco employees who interacted with Santos certainly may have had an interest in the successful prosecution of Santos for shoplifting. But we cannot say that those employees did not also have  a  separate  interest  in  protecting  the  store s  assets.  Simply because the Costco employees ultimately participated in Santos s eventual criminal prosecution does not cancel out the legitimate business reasons for their investigation. Therefore, the court did not err in concluding that the employees were protecting Costco assets. ¶17 Accordingly, we affirm the trial court s denial of Santos s motion to suppress. 20120316 CA 8 2013 UT App 155

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.