Kendell v. Department of Workforce Services

 Annotate this Case
Download PDF
2013 UT App 73 _________________________________________________________ THE UTAH COURT OF APPEALS JEFFREY C. KENDELL, Petitioner, v. DEPARTMENT OF WORKFORCE SERVICES, WORKFORCE APPEALS BOARD, Respondent. Memorandum Decision No. 20111105 CA Filed March 21, 2013 Original Proceeding in this Court Jeffrey C. Kendell, Petitioner Pro Se Suzan Pixton, Attorney for Respondent JUDGE CAROLYN B. MCHUGH authored this Memorandum Decision, in which JUDGES WILLIAM A. THORNE JR. and STEPHEN L. ROTH concurred. McHUGH, Judge: ¶1 Petitioner Jeffrey C. Kendell seeks judicial review of orders of the Workforce Appeals Board (the Board) concluding that he was ineligible to receive unemployment benefits while out of the country and imposing an overpayment and civil penalty for fraud. We  set  aside  the  Board s  decision  and  direct  the  Board  to reconsider its decision consistent with this decision. ¶2 Kendell  first  began  filing  claims  for  unemployment insurance  benefits  on  April  15,  2010.  On  July  15,  2010,  Kendell Kendell v. Department of Workforce Services traveled to Europe and remained there through August 22, 2010. Kendell testified that he traveled to Germany to apply for a specific job, even though he was aware that he was not authorized to work in that country. While in Germany, Kendell visited Italy and Spain, but testified that these trips were for vacation purposes only. ¶3 When Kendell first applied for unemployment benefits, the Department of Workforce Services (the Department) sent him the Claimant Guide: Unemployment Insurance Benefits (the Claimant Guide),  which  provided  instructions  regarding  a  claimant s responsibility  to  be  able  and  available  for  work  while  receiving unemployment  benefits,  including  the  requirements  a  claimant must  fulfill  when  filing  for  benefits  outside  of  the  state.  The Claimant Guide instructs,  You must be physically and mentally able  to  work  full time.   It  then  explains,  You  are  required  to report [that] you are not available for work when any condition exists  that  could  prevent  you  from  working,  accepting  work  or seeking full time work. This includes, but is not limited to: travel .  .  .  .   Of  particular  importance  to  this  petition  for  review,  the Claimant Guide provides, in relevant part: Out of State Filing . . . . You are required to notify the Claims Center if you travel or move to a location outside the United States. Depending on the circumstances, travel or relocation to  a  foreign  country  could  affect  your  continued eligibility for unemployment benefits. ¶4 Kendell testified that he read and understood the Claimant Guide and that he was aware of the provisions stating that travel to a foreign country could affect his eligibility for unemployment benefits. Kendell also acknowledged that he was required to report to the Department any condition or situation which could prevent him  from  accepting  work,  including  travel,  and  that  he  was 20111105 CA 2 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services required  to  notify  the  Department  if  he  traveled  to  a  location outside the United States. At no point, however, did Kendell notify the Department that he traveled to Europe. ¶5 While abroad, Kendell filed for benefits from July 17, 2010, through August 21, 2010. For each week that Kendell applied for benefits,  he  was  required  to  answer  the  following  question: During the week, were you physically able to work and available for full time work?  On each occasion, Kendell responded,  Yes. ¶6 On July 6, 2011, the Department sent Kendell a  Notice of Issue,   informing  him  that  a  question  exists  concerning  your unemployment benefits.  The notice also warned him of a potential overpayment penalty for the weeks from July 17, 2010, through August  21,  2010 the  period  Kendell  filed  for  unemployment benefits while he was in Europe. ¶7 After receiving the notice, Kendell spoke with a Department investigator on July 11, 2011. The next day, the Department issued a decision concluding that because Kendell was not available for full time employment due to his travel in a foreign country that lacked  a  reciprocal  unemployment  agreement  with  the  United States, he was ineligible to receive unemployment benefits during that time. See Utah Code Ann. § 35A 4 403(1)(c) (LexisNexis Supp. 2012)1 (stating that an unemployed individual is eligible to receive benefits only if that individual  is able to work and is available for work ).  See  generally  id.  §  35A 4 106(4)  (2011)  (granting  the Department  authority  to  enter  into  a  reciprocal  agreement  for unemployment benefits with a foreign government). ¶8 Kendell  filed  an  administrative  appeal  of  that  decision. Representing  himself  at  a  telephone  hearing  before  an 1.  Because the 2012 amendments to the statute do not affect our analysis,  we  cite  the  current  version  of  the  Utah  Code  for  the reader s convenience. 20111105 CA 3 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services Administrative  Law  Judge  (ALJ)  on  August  10,  2011,  Kendell argued that he was always available for work, as evidenced by the fact  that  he  had  continued  to  make  the  requisite  number  of  job contacts during his time in Europe.2 Kendell asserted that he was available by cellular telephone and email, and that he had sufficient airline  miles  to  obtain  a  flexible  return  ticket  that  would  have allowed  him  to  return  to  the  United  States  within  twenty four hours. ¶9 After the evidentiary hearing, the ALJ issued two decisions. First, the ALJ concluded that Kendell was not available for full time work during the period he was in Europe because he was [traveling] in foreign countries which [did] not  have  a  reciprocal  agreement  with  the  United States  concerning  the  payment  of  unemployment benefits. [Kendell] did not have permission to work in  any  of  these  countries,  and  his  availability  was limited by the time necessary to return to the United States if he were offered employment. As a result, the ALJ denied Kendell employment benefits for the weeks ending July 17, 2010, through August 21, 2010. In the second decision, the ALJ determined that Kendell should be assessed a fraud  penalty  because  he  willfully  made  a  false  statement  or misrepresentation or knowingly failed to report a material fact to obtain  benefits  while  traveling in Europe. Specifically,  the  ALJ concluded  that  Kendell  knew  he  was  required  to  notify  the Department if he traveled outside of the United States, but failed to do so. In reaching this conclusion, the ALJ reasoned, 2.    In  addition  to  testifying  that  he  applied  to  work  for  one company located in Germany during his trip, Kendell provided a detailed list of employment contacts that indicated he had filed two job applications for each of the six weeks at issue in this appeal. The Board does not challenge this evidence. 20111105 CA 4 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services It is unclear how [Kendell] failed to understand how his  being  in  Europe  interfered  with  his  immediate availability for full time work. For [Kendell] to accept employment, it would be necessary to incur the high costs  of adjusting  the return  date of a flight to  the United  States.  Moreover,  [Kendell s]  availability would be  delayed  by  the travel time involved if  it were  necessary  to  return  to  the  United  States  to accept an offer of work. The  element  of  willfulness  has  been  established. [Kendell] filed unemployment claims affirming his availability  for  employment  when  traveling  in  a foreign  country  clearly  limited  his  availability  to return to work. As a result, the ALJ s decision established an overpayment in the amount of $2,070 for benefits received, as well as a civil penalty of $2,070, for a total overpayment of $4,140. The ALJ also disqualified Kendell from receiving benefits for forty three additional weeks. ¶10 Kendell appealed the ALJ s decisions to the Board. In his appeal, Kendell provided additional evidence indicating that he had enough [airline] miles to redeem for a one way ticket back to the United States at any time  without incurring any additional expenses.  On  October  13,  2011,  the  Board  issued  its  decision adopting the ALJ s findings and affirming the ALJ s decisions in their entirety. In its reasoning and conclusions of law, the Board noted, Traveling  outside  of  the  United  States  or  Canada immediately renders a claimant ineligible for benefits unless the purpose of the trip is to seek, apply for, or accept  work  in  a  country  where  the  claimant  is eligible to work and the trip is less than two weeks. Unemployment  benefits  are  not  intended  to 20111105 CA 5 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services subsidize  vacations,  or  other  travel  outside  the United States. Contrary to the ALJ s ruling, however, the Board indicated that [Kendell] did conduct a work search while in Europe and could have returned immediately.  Nevertheless, the Board concluded, under  the  law  and  the  rules[,  Kendell]  is  not considered to be able and available for work when he was outside of the United States. [Kendell] was out of the country for more than two weeks, and was not looking  for  work  in  countries  where  he  had  work authorization. Furthermore[,] none of the countries [Kendell]  traveled  to  have  a  reciprocal  agreement with the United States. [Kendell] was not able and available for full time work when he was outside of the United States. Kendell requested reconsideration on November 1, 2011, which the Board denied. Kendell now petitions this court for review of the Board s decision. ¶11 Kendell first challenges the Board s decision that he was not eligible for unemployment benefits while he was in Europe on the ground  that  the  Board  misinterpreted  the  controlling administrative rule. We apply an intermediate standard of review to  an  agency s  interpretation  of  its  own  rules,  deferring  to  an agency s  interpretation  as  long  as  it  is  both  reasonable  and rational.   Westside  Dixon  Assocs.  LLC  v.  Utah  Power  &  Light Co./PacifiCorp, 2002 UT 31, ¶ 7, 44 P.3d 775. Our determination of reasonableness  is  guided  by  the  fundamental  principle  that  an agency s rules  must be construed in a manner consistent with the statute  .  .  .  .   SF  Phosphates  Ltd.  v.  Auditing  Div.,  Utah  State  Tax Comm n, 972 P.2d 384, 386 (Utah 1998). ¶12 Kendell  also  challenges  the  Board s  decision  to  impose  a fraud penalty, arguing that it was based on a misconstruction and 20111105 CA 6 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services misapplication of the underlying statute and is not supported by substantial evidence.  An agency s interpretation and application of law is generally reviewed for correctness, but when the [Utah] Legislature has granted the agency discretion to interpret or apply the law, we apply an intermediate standard of review.  Dorsey v. Department of Workforce Servs., 2012 UT App 364, ¶ 9, 294 P.3d 580. When we review an agency s application of the law to a particular set  of  facts,  we  will  review  the  agency s  decision  with  only moderate deference. Thus, we will uphold [the Board s] decision so long as it is within the realm of reasonableness and rationality. Carbon Cnty. v. Department of Workforce Servs., 2012 UT App 4, ¶ 12, 269 P.3d 969 (alteration in original) (citations and internal quotation marks omitted), cert. granted, 280 P.3d 421 (Utah 2012). ¶13 Kendell  argues  that  he  was  available  for  work  while traveling in Europe as required by Utah Code section 35A 4 403. See  Utah  Code  Ann.  §  35A 4 403(1)(c)  (LexisNexis  Supp.  2012) (stating  that  an  unemployed  individual  is  eligible  to  receive benefits only if that individual  is able to work and is available for work ). The Board s determination that Kendell was unavailable primarily rested on its interpretation of administrative rule R994 403 112c,  which  addresses  foreign  travel  as  a  factor  affecting  a claimant s availability. The rule states, in relevant part, a  claimant  who  is  engaged  in  an  activity  for  more than half the normal workweek that would prevent the  claimant  from  working,  is  presumed  to  be unavailable and therefore ineligible for benefits. . . . When a claimant is away from his or her residence but has made arrangements to be contacted and can return quickly enough to respond to any opportunity for work, the presumption of unavailability may be overcome. . . . .  20111105 CA 7 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services Unemployment benefits cannot be paid to a claimant located in a foreign country unless the claimant has authorization to work there and there is a reciprocal agreement  concerning  the  payment  of unemployment  benefits  with  that  foreign  country. An exception to this general rule is that a claimant who  travels  to  a  foreign  country  for  the  express purpose of applying for employment and is out of the United States for two consecutive weeks or less is eligible for those weeks provided the claimant can prove  he  or  she  has  a  legal  right  to  work  in  that country. A claimant who is out of the United States for more than two weeks is not eligible for benefits for any of the weeks. Utah  Admin.  Code  Ann.  R994 403 112c(2)  (LexisNexis  2010).3 Based on this rule, the Board denied benefits to Kendell because he was  in  Europe  for  more  than  two  weeks  and  did  not  have authorization to work in any country there. Additionally, the Board determined Kendell was ineligible for benefits because none of the countries he traveled to had a reciprocal agreement with the United States. ¶14 After briefing was completed, this court issued a decision in Dorsey v. Department of Workforce Services, 2012 UT App 364, 294 P.3d 580, rejecting the Board s interpretation of rule R994 403 112c as  impos[ing]  a  disability  not  mentioned  in  the  statute, 3.  The agency has since revised this rule, removing the reference to foreign travel for two weeks or less, see Utah Admin. Code Ann. R994 403 112c(2)(a)(i)(B)  (LexisNexis  Supp.  2012),  and  adding  a subsection to address reporting requirements for travel outside of the United States, see id. R994 403 112c(2)(a)(i)(C). Unless otherwise noted, we cite the 2010 version of the Utah Administrative Code, which  reflects  the  version  in  effect  at  the  time  Kendell  filed  for benefits. 20111105 CA 8 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services impermissibly  restricting  the  meaning  of  the  availability requirement, and thus . . . not  in harmony  with the statute.  Id. ¶¶ 19 22. In making this determination, the Dorsey court held that the touchstone of rule R994 403 112c(2)(a), as with section 35A 4 403(1)(c), is availability. Foreign and domestic travel are relevant to the determination of availability,  but  are  not  grounds  for  denying eligibility  to  a  traveler  who  demonstrates,  as [c]laimant has, that he is able to work and is available for work during each and every week for which [he] made a claim for benefits under this chapter. Thus, with foreign travel, the presumption of unavailability in  rule  R994 403 112c(2)(a)  may  be  overcome  not only by showing that the claimant was seeking work in a foreign country under the conditions specified in rule R994 403 112c(2)(a)(i), but also by showing that the claimant made arrangements to be contacted and could  return  quickly  enough  to  respond  to  any opportunity for work. Id.  ¶  23  (second  alteration  in  original)  (footnote,  citations,  and internal quotation marks omitted). ¶15 Because Dorsey s holding is controlling here, we asked the parties  to  submit  supplemental  briefing  to  address  its  impact. Those  briefs  each  stressed  different  aspects  of  the  evidentiary record in an attempt to distinguish or follow Dorsey s conclusion that the claimant there had proved availability. However, unlike in Dorsey,  the  Board  here  never  addressed  the  issue  of  whether Kendell  could  have  returned  from  Europe  quickly  enough  to respond to any opportunity for work and thereby overcome the presumption  of  unavailability  created  by  his  absence  from  the United States. ¶16 Indeed, there does not appear to be any focus on or analysis of  this  issue  in  the  decisions  of  the  ALJ  and  the  Board.  In  its 20111105 CA 9 2013 UT App 73 Kendell v. Department of Workforce Services determination that Kendell was not able and available for work, the ALJ primarily relied on Kendell s travel to foreign countries, where he did not have permission to work and which lacked reciprocal agreements with the United States. And although Kendell testified that he  was available to fly back . . . on a moment[ ]s notice,  the ALJ  appeared  to  reject  this  assertion  when  it  concluded  that Kendell should have known that his  availability would be delayed by  the travel time involved  if  it were necessary to  return to  the United States to accept an offer of work  and  the high costs of adjusting  the  return  date  of  a  flight  to  the  United  States.   In contrast, and despite the Board having  adopt[ed] in full the factual findings  of the ALJ and having  affirmed and adopted in full  the ALJ s ultimate decisions, the Board s reasoning states that Kendell could have returned immediately.  The lack of any discussion or analysis, combined with its seemingly inconsistent adoption of the ALJ s decision, suggests that the Board was making an assumption for  the  purposes  of  argument,  rather  than  making  a  factual determination  regarding  Kendell s  ultimate  availability. Essentially,  the  Board  held  that  even  if  Kendell  could  be immediately available for work, R994 403 112c dictated that he was not  available  for  purposes  of  unemployment  benefit  eligibility simply because he was out of the country. ¶17 Given the Board s erroneous interpretation of rule R994 403 112c, which has now been rejected by Dorsey, we must set aside the Board s  decision.  We  therefore  direct  the  Board  to  reconsider whether Kendell was able and available for work in light of our decision in Dorsey. 20111105 CA 10 2013 UT App 73

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.