Shepard v. Madigan, No. 13-2661 (7th Cir. 2013)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

In 2012 the Seventh Circuit invalidated provisions of the Illinois gun law, 720 ILCS 5/24‐1,‐1.6, which, with limited exceptions, prohibited a person from carrying a ready-to-use gun outside his property or the property of someone who has granted permission. The court ordered its mandate stayed for 180 days to allow the state to craft a new gun law and extended the stay for an additional 30 days. In July 2013, the Illinois legislature, overriding a veto, enacted, the Firearms Concealed Carry Act, 430 ILCS 66/1, authorizing issuance of licenses for carrying guns outside the home. The Act requires an applicant to be at least 21 years old; have 16 hours of approved firearms training; have a currently valid Firearm Owner’s Identification Card; not have been convicted of assault, drunk driving, or certain other offenses or be in pending proceedings; and not have been treated recently for alcoholism or drug addiction. The state moved to dismiss the underlying cases as moot. Plaintiffs, upset by the new law’s delay of 270 days between its enactment and issuance of the first permits, requested that the state be ordered, until the Act is fully implemented, to allow any resident to carry a gun outside the home with only a FOID card. The Seventh Circuit affirmed denial of relief, stating that if plaintiffs “don’t like the new law, and wish to invalidate it, they must bring a new suit.” There was no prior order except a deadline for the state to enact a new law. It met the deadline.

Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________ No. 13 2661  MARY E. SHEPARD, et al.,  Plaintiffs Appellants, v.  LISA M. MADIGAN, Attorney General of Illinois, et al.,  Defendants Appellees.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Southern District of Illinois.  No. 3:11 cv 405 WDS PMF   William D. Stiehl, Judge.  ____________________  ARGUED OCTOBER 3, 2013   DECIDED NOVEMBER 5, 2013  ____________________  Before POSNER, FLAUM, and WILLIAMS, Circuit Judges.  POSNER,  Circuit  Judge.  This  is  a  sequel  to  our  decision  in  Moore  v.  Madigan,  702  F.3d  933  (7th  Cir.  2012),  which  invali dated  provisions  of  the  Illinois  gun  law,  720  ILCS  5/24 1,  1.6,  which, with exceptions mainly for police and other security per sonnel, hunters, and members of target shooting clubs, prohib ited a person from carrying a gun ready to use (loaded, imme diately accessible that is, easy to reach and uncased) outside  his property or the property of someone who has permitted him  to be there with a ready to use gun. The panel majority (Judge  Williams  dissenting)  held  that  so  strict  a  ban unique  among  the  states on  carrying  a  gun  violates  the  Second  Amendment  2  No. 13 2661  as  interpreted  in  District  of  Columbia  v.  Heller,  554  U.S.  570  (2008),  and  held  applicable  to  the  states  in  McDonald  v.  City  of  Chicago, 130 S. Ct. 3020 (2010).  For purposes of the present appeal the most important part  of our 2012 decision is the last paragraph:  The  Supreme  Court s  interpretation  of  the  Second  Amendment  therefore  compels  us  to  reverse  the  decisions  in  the  two  cases  before  us  and  remand  them  to  their  respective  district courts for the entry of declarations of unconstitutional ity  and  permanent  injunctions.  Nevertheless  we  order  our  mandate stayed for 180 days to allow the Illinois legislature to  craft  a  new  gun  law  that  will  impose  reasonable  limitations,  consistent with the public safety and the Second Amendment  as interpreted in this opinion, on the carrying of guns in pub lic.  702  F.3d  at  942.  Later,  at  the  state s  request,  we  extended  the  stay for an additional 30 days. Thus we gave the state 210 days  in  which  to  enact  a  new  gun  law  that  would  impose  only  rea sonable  restrictions  on  carrying  guns  outside  the  home,  rather  than the restrictions that we held to be unduly severe.   On  July  9  of  this  year,  the  Illinois  legislature,  overriding  a  gubernatorial  veto,  enacted  a  new  gun  law,  the  Firearms  Con cealed Carry Act, 430 ILCS 66/1, et seq. Consistent with our deci sion  in  the  Moore  case,  the  new  statute  authorizes  the  issuance  of licenses for carrying guns outside the home, 430 ILCS 66/10, but  imposes  a  number  of  restrictions  (more  precisely,  author izes denial of a license on a number of grounds). Thus, to be en titled to a license, the applicant must have 16 hours of approved  firearms  training,  see  430  ILCS  66/75;  be  at  least  21  years  old;  have  a  currently  valid  Firearm  Owner s  Identification  Card  (a  FOID card,  as it is called); and not have been convicted of as sault, drunk driving, or certain other offenses or be in pending  proceedings that could lead to disqualification for a gun license,  No. 13 2661  3 and  not  have  been  treated  recently  for  alcoholism  or  drug  ad diction. 430 ILCS 66/25. The new law is a  concealed carry  law;  that  is,  in  contrast  to  open  carry   laws,  the  gun  must  not  be  visible  to  other  persons.  The  plaintiffs  do  not  seek  open carry  rights, at least in this litigation.  The  legislature  gave  the  Illinois  State  Police  180  days  to  make  applications  for  concealed carry  licenses  available  to  the  public, and 90 days after receipt of the completed application to  issue licenses to qualified applicants. 430 ILCS 66/10(d), (e).  On the same day that the state passed its new law, the stay  of our decision expired, and our mandate, declaring the old law  unconstitutional and enjoining it, issued, in accordance with the  last paragraph of our opinion.  Our  decision resolved appeals from two  district court deci sions, Moore v. Madigan  (No. 11 cv 3134, C.D. Ill.) and Shepard v.  Madigan (which is this case; Moore is not before us). As soon as  our mandate issued (upon the passage of the new Illinois law),  the state moved in the district courts to dismiss the two cases as  moot.  The  plaintiffs  in  this  case  responded  with  motions  that  the state be ordered, until the new law is fully implemented, to  allow any Illinois resident to carry a gun outside the home who  has  a  FOID  card,  eligibility  for  which  requires  little  more  than  that the applicant be at least 21 years old and not have a serious  record  of  criminal  activity  or  mental  disease  or  disability.  See  430 ILCS 65/4.  The plaintiffs are incensed by the new law s permitting a de lay  of  270  days  (180  +  90)  between  the  date  of  its  enactment  (which was also the date our mandate issued) and the issuance  of the first permits under the new law. For during this time the  Illinois State Police are authorized to continue enforcing the ex isting  gun  laws,  720  ILCS  5/24 1, 1.6,  against  persons  without  concealed carry permits which, of course, no one has yet, and  4  No. 13 2661  maybe  no  one  will  have  until  270  days  from  the  enactment  of  the  new  law.  Illinois  State  Police,  Concealed  Carry  FAQ,   www.isp.state.il.us/firearms/ccw/ccw faq.cfm  (visited  Oct.  25,  2013).   The  district  court  ruled  that  the  case  is  moot  because  the  plaintiffs had obtained all the relief to which our decision enti tled them. (In the companion case, however, Moore v. Madigan,  the  district  judge  has  ruled  that  the  case  is  not  moot.  See  3:11 cv 3134 SEM BGC (C.D. Ill. Oct. 9, 2013).)  A  case  challenging  a  statute s  validity  normally  becomes  moot if the statute is repealed or invalidated. E.g., Log Cabin Re publicans v. United States, 658 F.3d 1162, 1165 66 (9th Cir. 2011)  (per curiam). And the provisions of the Illinois gun law that the  plaintiffs  in  this  and  the  companion  case  challenge  have  been  invalidated.  But  the  invalidation  has  not  yet  taken  effect.  The  invalid  law  lives  on.  It  will  continue  to  be  enforced  until  the  new  law  is  implemented  by  the  making  of  the  license  applica tions available to the public with a 90 day deadline for process ing each application. But the relief sought by the plaintiffs that  any Illinoisan who has a FOID card shall be allowed to carry a  gun outside the home, without regard to additional restrictions  in the new law is unreasonable.  Notice the plaintiffs  concession that even in the interim pe riod before the new statute is implemented, a person wanting to  be allowed to carry a gun outside the home must have a FOID  card.  The  reason  for  this  concession  is  that  the  plaintiffs  have  never  questioned  the  constitutionality  of  limiting  gun  owner ship, whether in the home or outside of it, to persons having a  FOID  card;  and  if  to  be  permitted  to  have  a  gun  just  in  your  home you must have such a card, and that requirement doesn t  violate  the  Second  Amendment,  how  could  it  be  a  violation  to  require the card if you want to take your gun with you outside  the home?  No. 13 2661  5 So the plaintiffs have no quarrel with the applicability of the  FOID law to carrying a gun outside the home. Their gripe the  basis  for  the  interim  relief  they re  seeking is  that  the  state  is  dragging its heels in bringing its new, concealed carry law into  line with our ruling. But to challenge this foot dragging, or any thing else that they don t like about the new law, the plaintiffs  must file a new lawsuit challenging the new law or the schedule  for  its  implementation,  and  seek  a  preliminary  injunction.  (A  permanent  injunction,  issued  after  a  full  trial  on  the  merits,  would provide no relief, because by then the 270 days from the  enactment  of the new law to the deadline for action on license  applications  will  have  expired.)  The  appeal  before  us  is  not  from a ruling in a new lawsuit. It is from the district court s re fusal  to  rule  that  until  the  new  law  becomes  fully  operational  (on the 270th day after July 9 of this year), the Second Amend ment  entitles  all  Illinois  residents  who  have  a  valid  FOID  card  to carry a gun outside the home.  That ruling by the district court would be actionable without  a new lawsuit only if it violated our mandate. We remanded for  the  entry  of  declaratory  and  injunctive  relief  against  the  old  law,  but  fixed  no  timetable  for  the  implementation  of  a  super seding  law.  Our  opinion  contains  no  explicit  or  implicit  direc tive  to  make  declaratory  or  injunctive  relief  against  the  opera tion of the old law immediate, without awaiting the enactment,  let  alone  the  implementation,  of  a  new  law thus  creating  a  regulatory  gap  (indeed  a  void,  if  it  weren t  for  the  plaintiffs   concession that only persons who have a FOID card are entitled  to carry a gun outside the home).  We  gave  the  state  180  days  to  pass  a  new  law.  We  did  not  say  that  during  that  period,  plus  any  further  period  before  a  new law could be implemented and the issuance of licenses un der  it  could  begin,  any  Illinois  resident  who  had  a  FOID  card  could, without complying with any additional restrictions, start  6  No. 13 2661  carrying  guns  outside  the  home.  We  said  that  the  state  could  create a new law with reasonable restrictions. We did not spec ify  them that  would  have  been  premature.  The  new  law  re quires 16 hours of instruction in the use of firearms (seemingly  a minimal requirement to ensure competence and safety in the  use  of  a  gun  for  self defense  in  a  public  place,  yet  not  a  re quirement for obtaining a FOID card), fingerprinting, head and  shoulder  photos,  a  cleaner  criminal  and  mental  health  record  than  is  required  for  a  FOID  card,  and  so  forth.  We  do  not  say  that these restrictions are permissible; that issue is not before us.  We say only that our mandate did not forbid the state to impose  greater restrictions on carrying a gun outside the home than ex isting  Illinois  law  (in  this  respect  materially  unchanged  by  the  Firearms Concealed Carry Act) imposes on possessing a gun in  the home. Firearm Owners Identification Card Act, 430 ILCS 65.  It should have been obvious that transition to a new regime  of  gun  rights  would  require  considered,  complex  state  action,  and  therefore  could  not  be  instantaneous.  The  plaintiffs  don t  argue that a new law could be implemented within 270 days. In  their  reply  brief  they  say  that  Illinois  can  take  as  long  as  it  wants to implement its new concealed carry law; it just cannot  continue  to enforce its unconstitutional  carry ban in the mean time  (the meantime that began on July 9). That is an untenable  insistence  on  first  day   relief.  And  whether  it  is  untenable  or  not, our essential point is that while our mandate set a deadline  for the enactment of a statute that would replace the statute that  we  were  invalidating,  we  neither  set  a  deadline  for  full  imple mentation of the replacement statute by the grant of concealed carry licenses to qualified applicants under the new statute nor  prescribed a regulatory regime for the interim period. Deciding  those matters was therefore left to the State of Illinois in the first  instance. What the state has done about the interim regime for  No. 13 2661  7 concealed carry may be good or bad, constitutional or unconsti tutional, but it is not a violation of our mandate.  We  do  not  mean  to  belittle  the  plaintiffs   complaint  about  delays built into the new law. But if they don t like the new law,  and wish to invalidate it, they must bring a new suit. Their only  basis for complaining about the district court s refusal to enjoin  the old law immediately and thus allow them (if they have a  FOID card) to start carrying guns in public without complying  with the  new law is that we ordered it and therefore the dis trict court has violated our order. That is incorrect. We made no  order regarding relief except to specify a deadline for the state  to enact a new law. It met the deadline. Thus the district court  did not violate our mandate and so there is no basis for the re lief  that  the  plaintiffs  sought.  The  denial  of  that  relief  is  there fore  AFFIRMED.