Wisconsin Resources Protection v. Flambeau Mining Company, No. 12-3434 (7th Cir. 2013)

Annotate this Case
Download PDF
In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit Nos. 12 2969 & 12 3434 WISCONSIN RESOURCES PROTECTION COUNCIL, ET AL., Plaintiff Appellees, Cross Appellants, v. FLAMBEAU MINING COMPANY, Defendant Appellant, Cross Appellee. Appeals from the United States District Court for the  Western District of Wisconsin. No. 3:11 cv 00045 bbc   Barbara B. Crabb, Judge.  ARGUED APRIL 23, 2013   DECIDED AUGUST 15, 2013 Before  RIPPLE  and  HAMILTON,  Circuit  Judges,  and STADTMUELLER, District Judge.* RIPPLE, Circuit Judge. The Wisconsin Resources Protection Council, the Center for Biological Diversity and Laura Gauger (collectively  the  plaintiffs )  brought  this  action  under  the *     The Honorable J. P. Stadtmueller, of the United States District Court for the Eastern District of Wisconsin, sitting by designation. 2 Nos. 12 2969 & 12 3434 Clean Water Act s ( CWA  or  the Act ) citizen suit provision, 33  U.S.C. § 1365(a)(1), alleging that Flambeau Mining Com pany ( Flambeau ) violated the CWA by discharging pollut ants without a permit. The district court denied Flambeau s motion for summary judgment, holding that Flambeau was not protected by the CWA s permit shield provision, id. § 1342(k). After a bench trial, the district court determined that Flambeau had violated the CWA and assessed penalties against Flam beau. Because the CWA s permit shield applies, we reverse the judgment of the district court.  I BACKGROUND A. Relevant Statutory and Regulatory Framework Congress enacted the CWA, 33 U.S.C. § 1251 et seq., in 1972 to restore and maintain the chemical, physical, and biological integrity of the Nation s waters.  Id. § 1251(a). To achieve this purpose, the CWA generally prohibits  the discharge of any pollutant by any person  into navigable waters of the United States. Id. § 1311(a). However, such a discharge is permitted when done pursuant to a national pollution discharge elimina tion system ( NPDES ) permit. See id. §§ 1311(a), 1342. NPDES permits  are  issued  pursuant  to  section  402  of  the  CWA, codified  at  33  U.S.C.  §  1342(a),  which  authorizes  the  Act s administrator  to  issue  a  permit  for  the  discharge  of  any pollutant,  or  combination  of  pollutants,  notwithstanding section 1311(a).   The  Environmental  Protection  Agency  ( EPA )  is  the CWA s  administrator.  However,  because  the  CWA  also No. 12 2969 & 12 3434 3 embodies  Congress s  intent  to  recognize,  preserve,  and protect  the  primary  responsibilities  and  rights  of  States  to prevent, reduce, and eliminate pollution,  33 U.S.C. § 1251(b), it empowers the EPA to delegate its permitting and enforce ment  authority  to  individual  states,  id.  §  1342(b).  A  state seeking to administer the CWA must submit for EPA approval a full and complete description of the program it proposes to establish and administer under State law.  Id. § 1342(b).1 Once the EPA has approved a state s program, the EPA no longer has  authority  to  issue  NPDES  permits  under  the  CWA,  id. § 1342(c); at that point the state permitting authority is the only entity authorized to issue NPDES permits within the state s jurisdiction. However, the EPA retains supervisory authority over the state program and is charged with  notify[ing] the State of any revisions or modifications [to the State s program] necessary to conform to [CWA] requirements or guidelines. Id. § 1342(c)(1).  It is undisputed that Wisconsin has obtained approval from the EPA to implement and administer its own NPDES permit ting program, which it calls the Wisconsin Pollutant Discharge Elimination  System  ( WPDES )  program.2  The  Wisconsin Department of Natural Resources ( WDNR ) administers the WPDES  program  and  Wisconsin  Administrative  Code  NR 1    The requisite steps for obtaining EPA approval are set forth in 40 C.F.R. § 123.21(a).  2    Appellee s Br. 17 ( Wisconsin has obtained this EPA approval. . . . ); see also generally Andersen v. Dep t of Natural Res., 796 N.W.2d 1, 10 11 (Wis. 2011).  4 Nos. 12 2969 & 12 3434 § 283 governs the WPDES program.3 Thus, within Wisconsin, the WDNR, not the EPA, issues NPDES permits. After obtaining initial approval of a state NPDES program, a state with delegated authority can modify its program with EPA approval. When a state wishes to do so, the regulations direct  it  to  submit  a  modified  program  description   to  the EPA  for  approval.  40  C.F.R.  §  123.62(b)(1).  The  EPA  will approve  or  disapprove  program  revisions  based  on  the requirements  ¦ of the CWA.  Id. § 123.62(b)(3).  A program revision  shall  become  effective  upon  the  approval  of  the Administrator. Notice of approval of any substantial revision shall  be  published  in  the  FEDERAL  REGISTER.[4]  Notice  of approval of non substantial program revisions may be given by a letter from the Administrator to the State Governor or his designee.  Id. § 123.62(b)(4). In 1987, Congress amended the CWA to include regulation of storm water discharge. See The Water Quality Act of 1987, Pub.  L.  No.  100 4,  101  Stat.  7  (1987)  (codified  at  33  U.S.C. §  1342(p)).  To  comply  with  these  amendments,  Wisconsin proposed modifying Wisconsin Administrative Code NR § 216 to  provide  WPDES  storm  water  discharge  permits.  Under Wisconsin s  proposed  revisions,  storm  water  would  be regulated either by a separate WPDES permit or, under NR 3    See, e.g., Andersen, 796 N.W.2d at 12 ( Wisconsin Stat. ch. 283 also codifies the WPDES permit program. ).  4    40 C.F.R. § 123.62(b)(2) provides that  [w]henever EPA determines that the proposed program revision is substantial, EPA shall  take various steps, including providing for public notice and comment.  No. 12 2969 & 12 3434 5 § 216.21(3) (now renumbered NR § 216.21(4)(a)),5 a different permit. The current version of NR § 216.21(4) provides:  (4) OTHER ENVIRONMENTAL PROGRAMS. If one of the following conditions is met, the department may determine that a facility is in compliance with permit coverage required under s. 283.33, Stats. [part of the WPDES program], and will not be required to hold a separate permit under s. 283.33, Stats.: (a) The storm water discharge is in compliance with a  department  permit  or  approval,  which  includes storm water control requirements that are at least as stringent as those required under this subchapter. Wis. Admin. Code NR § 216.21(4)(a) (2013). Wisconsin submitted its proposed modifications, including NR § 216.21(4)(a), to the EPA for approval in 1994. The EPA apparently did not deem these modifications substantial and so did not follow the approval process outlined in 40 C.F.R. § 123.62(b)(2). Instead, the EPA sent the WDNR comments on the  proposed  changes,  although  it  appears  never  to  have issued a formal letter of approval. Among its comments to NR §  216.21,  the  EPA  wrote:  We  concur  with  the  approach whereby  facilities  which  are  required  under  regulation  to obtain permits, but which  ¦ are currently controlled under other  regulatory  mechanisms,  are  handled  in  special  ways 5    For clarity, we will refer to this section by its current numbering.   6 Nos. 12 2969 & 12 3434 under  the  State s  permit  program. 6  After  receiving  and responding  to  the  EPA s  comments,  Wisconsin  enacted  NR § 216.21(4)(a).  B. Flambeau s Operations  From 1993 until 1997, Flambeau operated an active mine in Ladysmith, Wisconsin, along the Flambeau River. During this time,  WDNR  regulated  Flambeau  under  a  separate  WPDES permit and a mining permit, which also imposed restrictions on  Flambeau s  storm  water  discharge.  Flambeau  had  a reclamation  plan  in  place  to  restore  the  mine  site  after  the cessation  of  active  mining.  However,  the  City  of  Ladysmith and  the  Ladysmith  Community  Industrial  Development Corporation  asked  Flambeau  to  preserve  the  mine  site s current buildings, which was not called for under the original reclamation plan. Flambeau agreed and sought modification from the WDNR of its reclamation plan and mining permit. After  public  notice  and  comment,  the  WDNR  approved Flambeau s  new  reclamation  plan  and  modified  its  mining permit.  In  conjunction  with  its  review  of  Flambeau s  proposed modifications,  the  WDNR  evaluated  potential  storm  water discharge from the mine site. Eventually, the WDNR decided to terminate Flambeau s separate WPDES permit and instead, pursuant  to  its  authority  under  NR  §  216.21(4)(a),  regulate Flambeau s  storm water discharge under its mining permit. This approach permitted the WDNR to conduct more frequent inspections  of  the  mine  site  than  would  a  separate  WPDES 6    R.62 1 at 132. No. 12 2969 & 12 3434 7 permit. Moreover, the WDNR determined that this approach was  permitted  under  NR  §  216.21(4)(a)  because  the  WDNR had basically [determined there to be] a functional equiva lence from the mining permit to the storm water permit at the time; that [WDNR] could have equal protection, if not greater protection, under the mining permit. 7 On March 20, 1998, the WDNR sent Flambeau a letter  to clarify how the department intends to regulate surface water management at the [mine] site,  including storm water discharge.8 The letter stated:  T   he current water handling procedures are accept able to the department and are consistent with the Mining  Permit,  including  the  Surface  Water  Man agement  Plan,  and  the  Wisconsin  Pollutant  Dis charge  Elimination  System  (WPDES)  Permit.  It  is our intent that the WPDES permit will continue to regulate  discharges  from  the  site  through  outfalls 001 and 002 as long as water is being pumped from one location to another on the site. Any discharge through those outfalls must comply with the efflu ent limits and monitoring requirements specified in the  WPDES  permit[]  ¦  as  long  as  the  WPDES permit remains in force. Once all permanent water management  structures  and  facilities  are  in  place and  pumping  is  no  longer  necessary,  discharges through outfall 002 will cease to be covered under the WPDES permit. At that time, stormwater man 7    R.274 at 81 (testimony of WDNR s head of metallic mining).  8    R.62 2 at 2.  8 Nos. 12 2969 & 12 3434 agement will fall under the regulatory authority of the Mining Permit and its associated plans.[9] The WDNR reiterated its decision to regulate Flambeau s storm water discharge under the mining permit rather than a separate  WPDES  permit  again  on  September  8,  1998.  The WDNR wrote to Flambeau  to acknowledge that surface water management  and  related  discharges  ¦  .  at  the  Flambeau mining  site  are  no  longer  subject  to  the  provisions  of  the Wisconsin Pollutant Discharge Elimination System (WPDES) Permit.  This  is  consistent  with  the  regulatory  approach outlined in [the WDNR s] letter to [Flambeau] dated March 29, 1998. 10 On September 23, 1998, the WDNR terminated Flam beau s WPDES permit.11 All of Flambeau s subsequent storm water discharges complied with the mining permit.  C. District Court Proceedings Plaintiffs brought this action in the district court under the citizen suit  provision  of  the  CWA,  33  U.S.C.  §  1365,  which alleged that Flambeau discharged copper into navigable waters without a permit. The parties filed multiple pre trial motions, including Flambeau s motion for summary judgment, alleging that the plaintiffs  suit was barred by the CWA s permit shield provision,  id.  Section  1342(k)  of  Title  33  provides  that [c]ompliance  with a permit  issued pursuant to this section shall be deemed compliance[]  with the CWA. The plaintiffs 9    Id.  10    R.66 8 at 2.  11    R.66 9 at 2.  No. 12 2969 & 12 3434 9 contended  that  the  permit  shield  did  not  apply  because Flambeau did not have a WPDES permit during the relevant time period and its mining permit did not trigger the permit shield  because  it  was  not  issued  pursuant  to  the  CWA.  The plaintiffs   argument  was  based  on  the  claim  that  NR §  216.21(4)(a)  was  not  part  of  the  WDNR s  CWA  program because Flambeau could not establish that the EPA specifically had approved of NR § 216.21(4)(a). The district court agreed and denied Flambeau s motion, ruling that § 1342(k) s permit shield did not apply because Flambeau did  not show[] that the  EPA  has  approved  use  of  state  mining  permits  via § NR 216.21(4) as substitute for [a WPDES] permit. 12 A bench trial was held, after which the district court found that  Flambeau  had  violated  the  CWA  because  copper  was discharged  eleven  times  from  the  mine  site  and  reached navigable waters of the United States without a permit. The court emphasized that  [t]he amounts were so modest that I would declare them de minimis 13 and that Flambeau s  efforts to protect the environment during its mining operations and reclamation effort  were  exemplary  and  deserve commen dation, not penalties. 14 However, because the CWA is a strict liability statute, see Kelly v. United States EPA, 203 F.3d 519, 522 (7th Cir. 2000), the district court found Flambeau liable and 12    Wis. Res. Prot. Council v. Flambeau Mining Co., 903 F. Supp. 2d 690, 720 (W.D. Wis. 2012).  13    R.256 at 3.  14    Id. at 4.  10 Nos. 12 2969 & 12 3434 imposed a penalty of $25.00 for each of the eleven discharges.15 The court also sua sponte declined to award plaintiffs attorneys fees  under  the  CWA.  It  stated  that  fees  were  inappropriate under  the  unusual  circumstances  of  th[e]  case,   where  it remains unclear  ¦ why [plaintiffs] would have expended so much time and energy litigating against a company that seems every  bit  as  committed  as  they  are  to  the  protection  of  the environment  and  preservation  of  water  quality. 16  Plaintiffs moved  for  reconsideration  of  the  denial  of  attorneys   fees, which was denied. Flambeau timely appealed and plaintiffs cross appealed on the issue of their entitlement to fees.  II DISCUSSION Flambeau raises a variety of issues on appeal. It asserts that the district court erred at summary judgment when it deter mined that the CWA s permit shield did not apply and that Wisconsin is not a necessary party whose joinder is required. Flambeau next submits that the district court s determination that  Flambeau  violated  the  CWA  eleven  times  is  erroneous because the court failed to perform the correct analysis and erroneously  determined  certain  waterways  to  be  within  the CWA s jurisdiction. We begin with the permit shield.  A.  The CWA makes  unlawful   the discharge of any pollut ant by any person   [e]xcept as in compliance with  certain 15    Id. at 39.  16    Id. at 38.  No. 12 2969 & 12 3434 11 statutory provisions. 33 U.S.C. § 1311(a). One such provision is the NPDES permit, which  sets out the allowable departures from the CWA s baseline of total liability for discharges.  Piney Run  Pres.  Ass n  v.  Cnty.  Comm rs,  268  F.3d  255,  266  (4th  Cir. 2001). The CWA s permit shield provision, 33 U.S.C. § 1342(k), specifies that  if a [NPDES] permit holder discharges pollut ants precisely in accordance with the terms of its permit, the permit will  shield  its holder from CWA liability.  Piney Run Pres. Ass n, 268 F.3d at 266; see also 33 U.S.C. § 1342(k) (provid ing that  [c]ompliance with a permit issued pursuant to this section  shall  be  deemed  compliance[]   for  purposes  of  the federal compliance provision and the citizen suit provision); Coon v. Willet Dairy, LP, 536 F.3d 171, 173 (2d Cir. 2008) (noting that, under the permit shield,  compliance with an authorized permit is deemed compliance with the CWA, so as long as [the defendant] was acting in accordance with its permit it could not  be  liable  in  a  citizen  suit  for  CWA  violations ).  The Supreme Court has explained that the permit shield s purpose is  to  relieve  [permit  holders]  of  having  to  litigate  in  an enforcement  action  the  question  whether  their  permits  are sufficiently  strict.  In  short,  [the  permit  shield]  serves  the purpose of giving permits finality.  E.I. du Pont de Nemours & Co. v. Train, 430 U.S. 112, 138 n.28 (1977). Plaintiffs  contend  that  Flambeau  is  not  entitled  to  the permit  shield  because  Flambeau  does  not  hold  a  WPDES permit and its mining permit was not issued pursuant to the CWA.  Plaintiffs  allege  that  Wisconsin s  NR  §  216.21(4)(a), although codified in Wisconsin s Administrative Code as part of  the  state s  WPDES  program,  is  not  part  of  Wisconsin s approved NPDES program because the EPA never approved 12 Nos. 12 2969 & 12 3434 NR § 216.21(4)(a). Flambeau responds that the EPA did in fact approve Wisconsin s scheme and, in the alternative, even if it did  not,  Flambeau  had  no  notice  that  it  needed  a  different permit nor could it obtain one. In support of its position that the EPA approved NR § 216.21(4)(a), Flambeau points to the EPA s comments on the proposed regulations, which indicate that the EPA reviewed NR § 216.21(4)(a) and in which the EPA stated that it  concur[red] with the approach whereby facilities which  are  required  under  regulation  to  obtain  permits,  but which  ¦  are  currently  controlled  under  other  regulatory mechanisms,  are  handled  in  special  ways  under  the  State s permit  program. 17  The  district  court  refused  to  apply  the permit  shield,  holding  that  for  the  shield  to  apply,  a  valid permit is required. The court determined that Flambeau  has not  shown  that  the  EPA  has  approved  use  of  state  mining permits  via  §  NR  216.21(4)  as  [a]  substitute  for  [WPDES] permit 18  and  so  had  not  established  that  it  possessed  a qualifying permit for purposes of the CWA. B.  Whether the CWA s permit shield applies to Flambeau is a question of law, which we review de novo. See Elusta v. City of Chicago, 696 F.3d 690, 693 (7th Cir. 2012). We begin by noting that  there  is  evidence  that  the  EPA  approved  NR 17    R.62 1 at 132.  18    Wis. Res. Prot. Council, 903 F. Supp. 2d at 720.  No. 12 2969 & 12 3434 13 § 216.21(4)(a).19 However, we need not decide whether the EPA approved  this  specific  provision  of  Wisconsin s  WPDES scheme20  because,  even  if  Flambeau s  permit  were  legally invalid,  we cannot, consistent with  the requirements of  due process, impose a  penalty on  Flambeau  for  complying with what Wisconsin deemed a valid WPDES permit.21  Informed by basic principles of due process, it is  a cardinal rule  of  administrative  law   that  a  regulated  party  must  be given  fair warning  of what conduct is prohibited or required 19    See R.62 1 at 132 33 (comments from the EPA concerning Wisconsin s modifications of its WPDES program in response to CWA amendments); see generally  Brief  of  the  State  of  Wisconsin  as  Amicus  Curiae  Supporting Appellant. The regulations do not provide a definitive or exclusive form of agency  approval  for  a  state s  NPDES  program  modification.  The  only guidance provided is that  [n]otice of approval of non substantial program revisions [which the EPA s actions suggest Wisconsin s were] may be given by a letter from the Administrator to the State Governor or his designee. 40 C.F.R. § 123.62(b)(4) (emphasis added).  20       The  district  court  found  that  Flambeau  made  eleven  unpermitted discharges into the navigable waters of the United States. It also found that plaintiffs have not shown that any such discharges are occurring under defendant s  new  system  of  infiltration  basins,  installed  in  2011  and afterwards,  and so refused to issue plaintiffs  requested injunction. R.256 at 35 37. This finding has not been challenged on appeal. Therefore, because only past, not continuing, violations of the CWA are before us, we need not consider  whether  Flambeau s  mining  permit  is  a  WPDES  permit  or determine whether the EPA approved NR § 216.41(4)(a).  21    We note that in its briefing at summary judgment to the district court and to this court on appeal, Flambeau did not use the phrase  due process. However, its arguments concerning notice and fundamental fairness clearly raise the issue of due process.  14 Nos. 12 2969 & 12 3434 of it. Rollins Envtl. Servs. (NJ), Inc. v. United States EPA, 937 F.2d 649, 655 (D.C. Cir. 1991) (Edwards, J., dissenting in part and concurring in part) (internal quotation marks omitted); see also United  States  v.  Cinergy  Corp.,  623  F.3d  455,  458 59  (7th  Cir. 2010)  (holding  that  defendant  could  not  be  sanctioned  and found to  have violated the  Clean  Air  Act when  it complied with regulations as codified, despite having knowledge that the EPA requested amendment of the regulations to prohibit defendant s conduct); United States v. Trident Seafoods Corp., 60 F.3d 556, 559 (9th Cir. 1995) ( [T]he responsibility to promul gate clear and unambiguous standards is on the [agency]. The test is not what [the agency] might possibly have intended, but what [was] said. If the language is faulty, the [agency] had the means and obligation to amend.  (first alteration added, other alterations in original) (internal quotation marks omitted)).  The  United  States  Court  of  Appeals  for  the  District  of Columbia Circuit has explained: In  the  absence  of  notice for  example,  where  the regulation is not sufficiently clear to warn a party about  what  is  expected  of  it an  agency  may  not deprive  a  party  of  property  by  imposing  civil  or criminal  liability.  Of  course,  it  is  in  the  context  of criminal liability that this  no punishment without notice  rule is most commonly applied. But as long ago as 1968, we recognized this  fair notice  require ment  in  the  civil  administrative  context.  In  Radio Athens, Inc. v. FCC, we held that when sanctions are drastic in  that  case,  the  FCC  dismissed  the  peti tioner s  application  for  a  radio  station license elementary fairness compels clarity  in the No. 12 2969 & 12 3434 15 statements and regulations setting forth the actions with which the agency expects the public to comply. 401 F.2d 398, 404 (D.C. Cir. 1968). This requirement has now been thoroughly  incorporated into admin istrative law.  Satellite Broadcasting Co. v. FCC, 824 F.2d 1, 3 (D.C. Cir. 1987); see also Rollins, 937 F.2d at 654  n.1,  655  (Edwards,  J.,  dissenting  in  part  and concurring in part) (principle is not constitutional, but  basic  hornbook  law  in  the  administrative context,   and  simple  principle  of  administrative law ). Gen. Elec. Co. v. United States EPA, 53 F.3d 1324, 1328 29 (D.C. Cir. 1995) (citations omitted) . In determining whether a party received fair notice, courts frequently look to the regulations and other agency guidance. If, by reviewing the regulations and other public statements issued by the agency, a regulated party acting in good faith would  be  able  to  identify,  with  ascertainable  certainty,  the standards with which the agency expects parties to conform, then the agency has fairly notified a petitioner  ¦ .  Howmet Corp.  v.  EPA,  614  F.3d  544,  553 54  (D.C.  Cir.  2010)  (internal quotation marks omitted). In United States v. Cinergy Corp., we held  that  the  defendant  did  not  have  fair  notice  of  an  EPA prohibition under the Clean Air Act where it  complie[d] with a  State Implementation  Plan that the EPA ha[d] approved, even though the defendant knew that the EPA intended for the state  to  amend  its  plan.  623  F.3d  at  458.  Agency  guidance provided privately to a regulated entity other than the defen dant also is insufficient because it does not permit the defen dant  to  determine  with  ascertainable  certainty   what  is 16 Nos. 12 2969 & 12 3434 required of him. See, e.g., Rollins, 937 F.2d at 655 (Edwards, J., dissenting in part and concurring in part) (internal quotation marks omitted); see also id. at 653 54 (finding inadequate notice where the EPA s regulatory interpretation was provided only in a letter to a private attorney, where  th[e] letter was never sent to [the defendant] or its attorneys and it was never made public ).   Here, Flambeau did not have notice that its permit might not be a valid WPDES permit or that it needed a permit other than the one the WDNR determined was required. First, it is undisputed that Wisconsin, through the WDNR, is the proper, and  only,  CWA  administrator  with  authority  to  issue NPDES/WPDES permits for Flambeau s mine site. As Flam beau  transitioned  from  active  mining  to  reclamation,  the WDNR determined that Flambeau did not require a separate, specifically  termed  WPDES   permit  apart  from  its  mining permit and sua sponte terminated the separate permit. Thus, the only available guidance from the only CWA permit issuer was that the mining permit was a WPDES permit. This is the same  position  the  WDNR  still  maintains that  Flambeau s mining  permit  is  a  WPDES  permit.  We  do  not  require  a regulated  party  to  establish  that  the  regulating  agency  had actual  authority  to  issue  a  facially  proper,  and  therefore presumptively  valid,  regulation  before  complying  with  the agency s command.  In this case, however, even if Flambeau consulted Wiscon sin s Administrative Code, in which the WPDES program is codified,  a  reasonable,  diligent  search  would  have  found statutory  authorization  under  the  WPDES  program  for  the WDNR to regulate Flambeau in the manner it did and for the No. 12 2969 & 12 3434 17 WDNR  to  deem  the  mining  permit  a  WPDES  permit.  As plaintiffs  briefing has demonstrated, to discover that there is even  a  potential  issue  concerning  the  validity  of  NR §  216.21(4)(a)  as  part  of  the  WPDES  program,  a  party  must conduct legislative and regulatory history research, as well as submit document requests to the WDNR. Private parties are entitled to rely on  duly enacted, and therefore presumptively legitimate, statute[s]  and regulations, so long as such reliance is not unreasonable, such as when the citizen has actual notice that the statute was not properly enacted or that the provision plainly is unconstitutional. Cohn v. G.D. Searle & Co., 784 F.2d 460, 464 (3d Cir. 1986); see also id. ( We cannot say that [defen dant s] reliance is unreasonable where the statute s constitu tionality has never been judicially questioned and where the reach of the constitutional principles involved is as uncertain as here. ).  We recently affirmed the principle that a private party is entitled to rely on published regulations. In Cinergy, we held that  the  defendant  could  not  be  charged  with  violating  the Clean Air Act when it complied with the published version of a regulation that was part of Indiana s administration of the Clean Air Act. The EPA had secured Indiana s agreement to amend the regulation but Indiana had yet to do so. The EPA sought to impose a penalty on the defendant for violating the future amended version of the regulation. The EPA submitted that there was no due process problem because the defendant was  on  notice   that  [the  regulation]  did  not  mean  what  it said.  Cinergy Corp., 623 F.3d at 458. We rejected this argument, holding  that  the  defendant  was  only  on  notice  of  what  a straightforward  reading  of  [the  regulation]  permitted.   Id. 18 Nos. 12 2969 & 12 3434 Similarly, Flambeau was on notice only of the command of the only  relevant  CWA  permitting  authority  and  the  powers conferred on the WDNR by statute. It is this lack of notice that distinguishes  Flambeau s  case  from  those  relied  on  by  the district court.22  Plaintiffs  contend  that  Flambeau  was  on  notice  that  it lacked a valid WPDES permit. According to plaintiffs, Flam beau had notice because it possessed a separate WPDES permit in  the  past  and  language  on  its  mining  permit  requires  the permitee to obtain other permits as required by law.23 These contentions  are  unpersuasive.  First,  Flambeau  knew  that  it needed a WPDES permit but was informed by the WDNR that its mining permit would serve as a WPDES permit, consistent with NR § 216.21(4)(a), and the WDNR sua sponte terminated Flambeau s separate WPDES permit. Plaintiffs maintained at oral argument that Flambeau s proper course of action was to apply for a WPDES permit. However, the WDNR made clear, by its termination of the separate permit and by its consistent position that a separate WPDES permit was unnecessary, that 22    See, e.g., Citizens for a Better Env t Cal. v. Union Oil Co., 83 F.3d 1111, 1120 (9th Cir. 1996) (refusing to apply the CWA s permit shield where  [i]t is not disputed  that  these  regulations  [governing  modifications  of  NPDES programs] were not followed  and so the defendant s permit clearly was insufficient);  Oregon  State  Pub.  Interest  Research  Grp.,  Inc.  v.  Pac.  Coast Seafoods Co., 361 F. Supp. 2d 1232, 1243 (D. Or. 2005) (holding that a state permit did not trigger the CWA s permit shield where  [n]othing in the federal or state statutes provides that a state issued SCO is the equivalent of an NPDES permit[] ).   23    See Appellees  Br. 23. No. 12 2969 & 12 3434 19 it would not issue a separate permit.  The law does not require the doing of a futile act,  Ohio v. Roberts, 448 U.S. 56, 74 (1980), abrogated on other grounds by Crawford v. Washington, 541 U.S. 36 (2004), and so we  shall  not penalize Flambeau  for failing to apply for a separate WPDES permit after the WDNR termi nated its prior one.  Second, the mining permit language directing the permit holder  to  obtain  all  other  permits  required  by  law  does  not answer the question. For NR § 216.21(4)(a) provides that the WDNR  can  determine  that  a  separate  WPDES  permit  is unnecessary.  Moreover,  neither  of  these  facts Flambeau s prior possession of a separate WPDES permit or the language of its mining permit put Flambeau on notice of the risk that NR § 216.21(4)(a) was not actually approved by the EPA and so was beyond the WDNR s CWA authority. Rather, plaintiffs have established only that Flambeau knew that it no longer held a separate WPDES permit.  At bottom, plaintiffs are attempting to attack collaterally the  validity  of  Wisconsin s  WPDES  program  by  requiring Flambeau to prove that the specific provision of the program under which the WDNR granted its putative WPDES permit, NR § 216.21(4)(a), is valid. There are two problems with this approach.  First, forcing a permit holder to establish that the undis puted  permitting  entity  had  actual  authority  to  issue  the permit, despite a facially valid law authorizing the entity to issue  the  permit,  would  vitiate  the  permit  shield.  Permit holders would be brought into court to establish not only the validity of  their  permits,  but  also the  validity  of  the issuing 20 Nos. 12 2969 & 12 3434 entity s  asserted  authority  to  issue  such  a  permit,  requiring permit holders to prove the validity of legislative and regula tory transactions to which they were not parties. This under mines the purpose of the shield provision, which the Supreme Court has stated is to  giv[e] permits finality,  E.I. du Pont de Nemours, 430 U.S. at 138 n.28. Second, plaintiffs  approach constitutes a collateral attack on  Wisconsin s  WPDES  program,  specifically  NR §  216.21(4)(a).  Plaintiffs  claim  to  challenge  only  Flambeau s conduct;  however,  integral  to  this  challenge  is  plaintiffs assertion that Flambeau lacks a WPDES permit and that NR §  216.21(4)(a)  is  not,  contrary  to  Wisconsin s  view  and  the section s plain language, part of the WPDES program. Plain tiffs fault Flambeau for doing what its CWA administrator and Wisconsin  law  authorize  it  to  do.  This  is  impermissible.  See Kelley v. Bd. of Trs., Univ. of Illinois, 35 F.3d 265, 272 (7th Cir. 1994)  (holding  that  insofar  as  the  University  actions  were taken in an attempt to comply with the requirements of Title IX,  plaintiffs   attack  on  those  actions  is  merely  a  collateral attack on the statute and regulations and is therefore impermis sible ); Milwaukee Cnty. Pavers Ass n v. Fiedler, 922 F.2d 419, 424 (7th Cir. 1991) ( Insofar as the state is merely doing what the statute and regulations envisage and permit, the attack on the state is an impermissible collateral attack on the statute and regulations.  We  add  that  the  federal  regulations  explicitly permit  the  state  or  other  entity  [to  engage  in  the  conduct plaintiffs challenged]. ).  In sum, Flambeau was told by the WDNR that its mining permit  constituted  a  valid  WPDES  permit.  The  WDNR s authority to regulate Flambeau under its CWA authority was No. 12 2969 & 12 3434 21 confirmed by NR § 216.21(4)(a), and Flambeau had no notice that NR § 216.21(4)(a) was potentially invalid as an exercise of that delegated authority. Under these circumstances, where the permitting authority issues a facially valid NPDES permit and the  permit  holder  lacks  notice  of  the  permit s  (potential) invalidity,  we  hold  that  the  permit  shield  applies.  To  hold otherwise would be inconsistent with the requirements of due process.  Plaintiffs  have  not  alleged  or  demonstrated  that Flambeau failed to comply with its mining permit. Because the permit shield applies, Flambeau is deemed to be in compliance with  the  CWA,  and  summary  judgment  should  have  been granted for Flambeau. Therefore, we do not reach Flambeau s other arguments on appeal.  C. Furthermore, we deny plaintiffs  cross appeal. In order to be entitled to attorneys  fees under the CWA, plaintiffs must be a[]  prevailing  or  substantially  prevailing  party.   33  U.S.C. §  1365(d).  Here,  plaintiffs  are  not  entitled  to  attorneys   fees because they have failed to establish a violation of the CWA.  Conclusion Accordingly, we must reverse the judgment of the district court. REVERSED