Peterson v. Islamic Republic of Iran, No. 13-2952 (2d Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Plaintiffs, representatives of hundreds of Americans killed in multiple Iran-sponsored terrorist attacks, have billions of dollars of unpaid compensatory damages judgments against Iran stemming from these attacks. The district court awarded turnover of $1.75 billion in assets under the Terrorism Risk Insurance Act of 2002 (TRIA), 28 U.S.C. 1610, and a statute enacted specifically to address the assets at issue in this case, 22 U.S.C. 8772. Because Iran concedes that the statutory elements for turnover of the assets under section 8772 have been satisfied, the court rejected Iran's arguments that section 8772 conflicts with the Treaty of Amity, 8 U.S.T. 899, between the United States and Iran, violates separation of powers, and effects an unconstitutional taking. The court also concluded that the district court did not abuse its discretion in issuing an anti-suit injunction to protect its judgment. Accordingly, the court affirmed the judgment of the district court.

Download PDF
13 2952 cv  Peterson v. Islamic Republic of Iran  In the United States Court of Appeals For the Second Circuit ________    AUGUST TERM, 2013    ARGUED: MAY 19, 2014   DECIDED: JULY 9, 2014    No. 13 2952 cv    DEBORAH D. PETERSON, et al.,  Plaintiffs Appellees,    v.    ISLAMIC REPUBLIC OF IRAN, et al.,  Defendants Appellants.*  ________    Appeal from the United States District Court  for the Southern District of New York.  No. 10 Civ. 4518   Katherine B. Forrest, Judge.  ________    Before: WINTER, WALKER, and CABRANES, Circuit Judges.  ________     Consistent with the order entered by this Court on October 18, 2013,  ECF No. 118, we use the short form caption for the purpose of publishing  this opinion.  * 2  No. 13 2952 cv To  satisfy  terrorism related  judgments  against  Iran,  the  district court (Forrest, J.) awarded turnover of $1.75 billion in assets  under both the Terrorism Risk Insurance Act of 2002 ( TRIA ) and a  statute enacted specifically to address the assets at issue in this case,  22  U.S.C.  § 8772.  Although  Iran  argues  that  the  TRIA  ownership  requirements have not been satisfied, we need not reach this issue in  light  of  Congress s  enactment  of  § 8772.  Iran  concedes  that  the  statutory elements for turnover of the assets under § 8772 have been  satisfied,  and  we  reject  Iran s  arguments  that  § 8772  conflicts  with  the  Treaty  of  Amity  between  the  United  States  and  Iran,  violates  separation of powers, and effects an unconstitutional taking. We also  conclude that the district court did not abuse its discretion in issuing  an anti suit injunction to protect its judgment. We AFFIRM.  ________    JAMES  P.  BONNER,  Stone  Bonner  &  Rocco  LLP,  New  York,  N.Y.  (Liviu  Vogel,  Salon  Marrow  Dyckman  Newman  &  Broudy  LLP,  New  York,  N.Y.;  Patrick  L.  Rocco,  Susan  M.  Davies,  Stone  Bonner  &  Rocco  LLP,  New  York,  N.Y.,  on  the  brief), for Plaintiffs Appellees.  ANDREAS  A.  FRISCHKNECHT  (David  M.  Lindsey,  on  the  brief),  Chaffetz  Lindsey  LLP,  New  York,  N.Y., for Defendants Appellants.  ________    JOHN M. WALKER, JR., Circuit Judge:  To  satisfy  terrorism related  judgments  against  Iran,  the  district court (Forrest, J.) awarded turnover of $1.75 billion in assets  under both the Terrorism Risk Insurance Act of 2002 ( TRIA ) and a  statute enacted specifically to address the assets at issue in this case,  22  U.S.C.  § 8772.  Although  Iran  argues  that  the  TRIA  ownership  requirements have not been satisfied, we need not reach this issue in  light  of  Congress s  enactment  of  § 8772.  Iran  concedes  that  the  statutory elements for turnover of the assets under § 8772 have been  3  No. 13 2952 cv satisfied,  and  we  reject  Iran s  arguments  that  § 8772  conflicts  with  the  Treaty  of  Amity  between  the  United  States  and  Iran,  violates  separation of powers, and effects an unconstitutional taking. We also  conclude that the district court did not abuse its discretion in issuing  an anti suit injunction to protect its judgment. We AFFIRM.  BACKGROUND  Plaintiffs appellees  are  the  representatives  of  hundreds  of  Americans  killed  in  multiple  Iran sponsored  terrorist  attacks,  and  they  have  billions  of  dollars  in  unpaid  compensatory  damages  judgments  against  Iran  stemming  from  these  attacks.1  Defendant appellant Bank Markazi is the Central Bank of Iran, which is wholly  owned by the Iranian government. The assets at issue in this appeal  are  $1.75  billion  in  cash  proceeds  of  government  bonds,  currently  held  in  New  York  by  defendant  Citibank,  N.A.,  in  an  omnibus  account  for  defendant  Clearstream  Banking,  S.A.,  a  financial  intermediary.  One  of  the  customers  for  whom  Clearstream  maintains  this  account  is  defendant  Banca  UBAE  S.p.A.,  an  Italian  bank  whose  customer,  in  turn,  is  Bank  Markazi.  Bank  Markazi  concedes  that  through  this  chain  of  parties  it  has  at  least  a  beneficial interest  in the assets at issue. Plaintiffs seek turnover of  these assets to satisfy their judgments.  When plaintiffs first learned of Bank Markazi s interest in the  assets in 2008, they obtained restraints against transfer of the assets.  In 2010, plaintiffs initiated this action against Bank Markazi, UBAE,  Clearstream,  and  Citibank  to  obtain  turnover  of  the  assets  under  section  201(a)  of  the  TRIA,  which  provides  that  in  every  case  in  which a person has obtained a judgment against a terrorist party . . .  the  blocked  assets  of  that  terrorist  party  (including  the  blocked  assets of any agency or instrumentality of that terrorist party) shall  be subject to execution or attachment.  Terrorism Risk Insurance Act  of 2002, Pub L. No. 107 297, § 201(a), 116 Stat. 2322, 2337 (codified at   The appellees first entered this action in various procedural postures,  but they are all judgment creditors of Iran and are referred to collectively  as  plaintiffs  for ease of reference.  1 4  No. 13 2952 cv 28  U.S.C.  §  1610  Note  Satisfaction  of  Judgments  from  Blocked  Assets  of  Terrorists,  Terrorist  Organizations,  and  State  Sponsors  of  Terrorism ).   In  February  2012,  while  this  action  was  pending,  President  Obama issued Executive Order 13,599, which stated:   [I]n  light  of  the  deceptive  practices  of  [Bank  Markazi]  . . .  to  conceal  transactions  of  sanctioned  parties  . . . .  [a]ll  property  and interests in property of the Government of Iran, including  [Bank Markazi], that are in the United States . . . or that are or  hereafter come within the possession or control of any United  States person . . . are blocked . . . .  Exec.  Order  No.  13,599,  77  Fed.  Reg.  6659,  6659  (Feb.  5,  2012).  The  assets at issue (which were still under restraint) were blocked based  on  this  Executive  Order.  Plaintiffs  then  filed  a  motion  for  partial  summary judgment on their TRIA claim.  In  August  2012,  while  that  motion  was  pending,  Congress  passed  the  Iran  Threat  Reduction  and  Syria  Human  Rights  Act  of  2012. That Act included a section, codified at 22 U.S.C. § 8772, which  stated that  the financial assets that are identified in and the subject  of  proceedings  in  the  United  States  District  Court  for  the  Southern  District of New York in Peterson et al. v. Islamic Republic of Iran et al.,  Case No. 10 Civ. 4518   shall be subject to execution . . . in order to  satisfy  any  judgment  to  the  extent  of  any  compensatory  damages  awarded  against  Iran  for  damages  for  personal  injury  or  death  caused  by  an  act  of  [terrorism].   Pub.  L.  112 158,  § 502,  126  Stat.  1214, 1258. Plaintiffs then filed a supplemental motion for summary  judgment under § 8772.  In  March  2013,  the  district  court  granted  summary  judgment  to plaintiffs, ordering turnover of the assets on the two independent  bases of TRIA section 201(a) and 22 U.S.C. § 8772. Peterson v. Islamic  Republic  of  Iran,  No.  10  Civ.  4518,  2013  WL  1155576  (S.D.N.Y.  Mar.  13,  2013).  In  July  2013,  the  district  court  issued  an  order  directing  turnover  of  the  blocked  assets  and  enjoining  the  parties  from  initiating  a  claim  to  the  assets  in  another  jurisdiction.  Peterson  v.  Islamic Republic of Iran, No. 10 Civ. 4518 (S.D.N.Y. July 9, 2013), ECF  5  No. 13 2952 cv No.  463.  Post judgment,  plaintiffs  settled  with  Clearstream  and  UBAE, and Citibank is a neutral stakeholder, leaving Bank Markazi  as the sole appellant.  DISCUSSION  We  review  de  novo  a  district  court s  grant  of  summary  judgment, construing the evidence in the light most favorable to the  non movant,  asking  whether  there  is  a  genuine  dispute  as  to  any  material  fact  and  whether  the  movant  is  entitled  to  judgment  as  a  matter  of  law.   Padilla  v.  Maersk  Line,  Ltd.,  721  F.3d  77,  81  (2d  Cir.  2013)  (citing  Fed.  R.  Civ.  P.  56(a)).  We  [also]  review  de  novo  the  district  court s  legal  conclusions,  including  those  interpreting  and  determining  the  constitutionality  of  a  statute,   United  States  v.  Stewart,  590  F.3d  93,  109  (2d  Cir.  2009),  or  involving  the  interpretation of a treaty,  Swarna v. Al Awadi, 622 F.3d 123, 132 (2d  Cir. 2010).  Bank Markazi argues that the assets at issue are not  assets of   Bank  Markazi  as  required  for  turnover  under  TRIA  section  201(a),  and that even if the assets were held to be  assets of  Bank Markazi,  then  they  would  be  the  property  . . .  of  a  foreign  central  bank  . . .  held  for  its  own  account   and  thus  immune  from  attachment  and  from  execution   under  the  Foreign  Sovereign  Immunities  Act,  28  U.S.C.  § 1611(b)(1).   We  need  not  resolve  this  dispute  under  the  TRIA,  however,  as  Congress  has  changed  the  law  governing  this  case  by  enacting  22  U.S.C.  § 8772.  Bank  Markazi  concedes  that  plaintiffs  have  satisfied  the  statutory  elements  of  their  § 8772  claim  but  argues  that  turnover  under  this  provision  (1) conflicts  with  the  Treaty  of  Amity  between  the  United  States  and  Iran;  (2)  violates  separation  of  powers  under  Article  III;  and  (3) violates  the  Takings  Clause. As we explain below, none of these arguments has merit. We  also  reject  Bank  Markazi s  challenge  to  the  district  court s  anti suit  injunction.  I.  Treaty of Amity  Bank Markazi argues that turnover of the assets under § 8772  would conflict with obligations of the United States under the Treaty  6  No. 13 2952 cv of Amity, which is a self executing treaty between the United States  and  Iran  that  was  signed  in  1955.  Treaty  of  Amity,  Economic  Relations  and  Consular  Rights  between  the  United  States  and  Iran,  Aug. 15, 1955, 8 U.S.T. 899; see also McKesson Corp. v. Islamic Republic  of Iran, 539 F.3d 485, 488 (D.C. Cir. 2008) ( The Treaty of Amity, like  other treaties of its kind, is self executing. ). But even if there were a  conflict,  the  later enacted  § 8772  would  still  apply:  The  Supreme  Court  has  held  explicitly  that  legislative  acts  trump  treaty made  international law, stating that  when a statute which is subsequent in  time  [to  a  treaty]  is  inconsistent  with  a  treaty,  the  statute  to  the  extent of conflict renders the treaty null.  United States v. Yousef, 327  F.3d  56,  110  (2d  Cir.  2003)  (alteration  in  original)  (quoting Breard  v.  Greene,  523  U.S.  371,  376  (1998));  see  also  Whitney  v.  Robertson,  124  U.S.  190,  194  (1888)  ( By  the  constitution,  a  treaty  is  placed  on  the  same footing, and made of like obligation, with an act of legislation  . . . . [and] if the two are inconsistent, the one last in date will control  the  other. ).  Indeed,  when  Iran  raised  a  similar  argument  against  turnover under TRIA section 201(a) in a different case, we concluded  that even if this provision conflicted with the Treaty of Amity,  the  TRIA would have to be read to abrogate that portion of the Treaty.   Weinstein v. Islamic Republic of Iran, 609 F.3d 43, 53 (2d Cir. 2010).2  In any event, we see no conflict between § 8772 and the Treaty  of  Amity.  Bank  Markazi  first  contends  that  Congress s  inclusion  of  Bank  Markazi  in  its  definition  of  Iran   in  § 8772(d)(3)  violates  Article III.1 of the Treaty, which states that Iranian companies  shall  have their juridical status recognized within  the United States. But  as Bank Markazi acknowledges, this argument has been rejected by  our  Court  in  the  context  of  a  similar  provision  in  the  TRIA.  See  Weinstein,  609  F.3d  at  53  (concluding  that  Iran s  argument  was    Additionally,  § 8772,  like  TRIA  section  201(a),  contains  a  broad  provision  stating  that  it  applies  notwithstanding  any  other  provision  of  law,   22  U.S.C.  § 8772(a)(1),  and  the  Courts  of  Appeals  have  regularly  interpreted  such  notwithstanding   provisions  to  supersede  all  other  laws,  Weinstein, 609 F.3d at 53 (quoting Cisneros v. Alpine Ridge Grp., 508  U.S. 10, 18 (1993)).  2 7  No. 13 2952 cv foreclosed by the Supreme Court s analysis of similar provisions in  Sumitomo Shoji America, Inc. v. Avagliano, 457 U.S. 176 (1982)).  Bank  Markazi  also  argues  that  § 8772  violates  Articles  IV.1  and  V.1,  which  require  that  treatment  of  Iranian  companies  and  their  property  interests  be  fair  and  equitable   and  no  less  favorable  than  that  accorded  nationals  and  companies  of  any  third  country.   But  the  provision  of  § 8772  that  Bank  Markazi  points  to  contains  no  country based  discrimination;  rather,  it  simply  states  that  [n]othing  in  this  section  shall  be  construed  . . .  to  affect  the  availability,  or  lack  thereof,  of  a  right  to  satisfy  a  judgment  in  any  other  action  against  a  terrorist  party  in  any  proceedings  other  than  [these]  proceedings.   22  U.S.C.  § 8772(c).  Contrary  to  Bank  Markazi s argument, this provision is expressly non discriminatory.  Finally,  Bank  Markazi  argues  that  turnover  under  § 8772  violates  Article  III.2,  which  accords  Iranian  companies  freedom  of  access  to  [U.S.]  courts,   and  Article  IV.2,  which  states  that  Iranian  property shall not be taken except for a public purpose  and upon  prompt  payment  of  just  compensation.   As  discussed  below,  however,  § 8772  neither  usurps  the  adjudicative  role  of  the  courts  nor effects an unconstitutional taking of Bank Markazi s assets.   In sum, turnover of the blocked assets under § 8772 is entirely  consistent  with  the  United  States   obligations  under  the  Treaty  of  Amity. And, assuming arguendo that it is not, § 8772 would have to  be read to abrogate any inconsistent provisions in the Treaty.   II.  Separation of Powers  Bank  Markazi  next  challenges  § 8772  as  violating  the  separation  of  powers  between  the  legislative  branch  and  the  judiciary  under  Article  III  by  compelling  the  courts  to  reach  a  predetermined result in this case. We conclude, however, that § 8772  does not usurp the judicial function; rather, it retroactively changes  the  law  applicable  in  this  case,  a  permissible  exercise  of  legislative  authority.  In  the  leading  case  to  find  a  separation of powers  violation,  United  States  v.  Klein,  80  U.S.  (13  Wall.)  128  (1872),  Congress  had  8  No. 13 2952 cv passed  a  statute  requiring  courts  to  treat  pardons  of  Confederate  sympathizers as conclusive evidence of disloyalty, and the Supreme  Court found the statute invalid for prescribing a rule of decision to  the courts. But while Klein illustrates that Congress may not  usurp[]  the adjudicative function assigned to the federal courts,  later cases  have  explained  that  Congress  may  chang[e]  the  law  applicable  to  pending cases,  even when the result under the revised law is clear.  Axel Johnson Inc. v. Arthur Andersen & Co., 6 F.3d 78, 81 (2d Cir. 1993).  In  Robertson  v.  Seattle  Audubon  Society,  503  U.S.  429  (1992),  Congress had passed legislation to resolve two environmental suits  challenging logging in the Pacific Northwest. The result of the cases  under  the  new  law  was  clear:  the  statute  stated  that  Congress  hereby  determines  and  directs   that  if  the  forests  at  issue  were  managed  under  the  terms  of  the  new  statute,  it  would  meet[]  the  statutory  requirements  that  are  the  basis  for   the  plaintiffs   environmental  law  challenges  in  those  particular  cases.  503  U.S.  at  434 35  (quoting  Department  of  the  Interior  and  Related  Agencies  Appropriations  Act,  Pub.  L.  No.  101 121,  § 318(b)(6)(A),  103  Stat.  701,  747  (1989)).  The  Ninth  Circuit  held  this  statute  to  be  unconstitutional under Klein as directing a particular decision in the  two  cases.  Id.  at  436.  But  the  Supreme  Court  rejected  this  position,  concluding instead that  [t]o the extent that [the statute] affected the  adjudication  of  the  cases,  it  did  so  by  effectively  modifying  the  provisions  at  issue  in  those  cases,   not  by  compelling  findings  or  results under those provisions. Id. at 440.  Our court rejected a similar separation of powers challenge to  section  27A(a)  of  the  Securities  Exchange  Act  of  1934,  which  was  enacted  to  preserve  pending  securities  law  claims  that  would  otherwise  have  been  dismissed  as  untimely.  Axel  Johnson,  6  F.3d  at  80 82.  We  noted  that,  like  the  statute  in  Robertson,  section  27A(a)  does  not  compel  findings  or  results  under  old  law,  but  rather  constitutes  a  change  in  law  applicable  to  a  limited  class  of  cases   that  leaves  to  the  courts  the  task  of  determining  whether  a  claim  falls within the ambit of the statute.  Id. at 82.   9  No. 13 2952 cv Similarly,  § 8772  does  not  compel  judicial  findings  under  old  law;  rather,  it  changes  the  law  applicable  to  this  case.  And  like  the  statutes  at  issue  in  Robertson  and  Axel  Johnson,  § 8772  explicitly  leaves the determination of certain facts to the courts:  [T]he court shall determine whether Iran holds equitable title  to, or the beneficial interest in, the assets [at issue] and that no  other person possesses a constitutionally protected interest in  the assets . . . under the Fifth Amendment to the Constitution  of the United States. To the extent the court determines that a  person other than Iran holds   (A)  equitable  title  to,  or  a  beneficial  interest  in,  the  assets  . . .  (excluding  a  custodial  interest  of  a  foreign  securities  intermediary  or  a  related  intermediary  that  holds the assets abroad for the benefit of Iran); or  (B) a constitutionally protected interest in the assets . . . ,  such assets shall be available only for execution or attachment  in  aid  of  execution  to  the  extent  of  Iran s  equitable  title  or  beneficial interest therein and to the extent such execution or  attachment  does  not  infringe  upon  such  constitutionally  protected interest.  22 U.S.C. § 8772(a)(2).  Bank  Markazi  argues  that  while  § 8772(a)(2)  may  formally  give discretion to the courts, it effectively compels only one possible  outcome,  as  Iran s  beneficial  interest  in  the  assets  had  been  established by the time Congress enacted § 8772. But this argument  is  foreclosed  by  the  Supreme  Court s  decision  in  Robertson,  as  the  statute there was specifically enacted to resolve two pending cases,  and the Supreme Court found no constitutional violation. Indeed, it  would  be  unusual  for  there  to  be  more  than  one  likely  outcome  when Congress changes the law for a pending case with a developed  factual record.  As  we  have  noted,  [t]he  conceptual  line  between  a  valid  legislative  change  in  law  and  an  invalid  legislative  act  of  adjudication  is  often  difficult  to  draw,   Axel  Johnson,  6  F.3d  at  81,  10  No. 13 2952 cv and  there  may  be  little  functional  difference  between  § 8772  and  a  hypothetical  statute  directing  the  courts  to  find  that  the  assets  at  issue in this case are subject to attachment under existing law, which  might  raise  more  concerns.  But  we  think  it  is  clear  that  under  the  Supreme  Court s  guidance  in  Robertson,  § 8772  does  not  cross  the  constitutional line.  III.  Takings Clause  Bank  Markazi s  final  challenge  to  § 8772  is  that  it  effects  an  unconstitutional  taking.  See  U.S.  Const.,  amend.  V  ( [N]or  shall  private  property  be  taken  for  public  use,  without  just  compensation. ). As we have already stated in a similar case against  another  Iranian  bank,  however,  where  the  underlying  judgment  against  Iran  has  not  been  challenged,  seizure  of  [the  bank s]  property, as an instrumentality of Iran, in satisfaction of that liability  does not constitute a  taking  under the Takings Clause.  Weinstein,  609 F.3d at 54.   Bank  Markazi  argues  that  this  case  raises  retroactivity  concerns  that  were  not  present  in  Weinstein  because  § 8772  was  enacted after the assets were first restrained. But this is not a case in  which  legislation  imposes  severe  retroactive  liability  on  a  limited  class  of  parties  that  could  not  have  anticipated  the  liability.   E.  Enters. v. Apfel, 524 U.S. 498, 528 29 (1998) (plurality opinion). Iran the 100% owner of Bank Markazi had already been found liable to  plaintiffs for billions of dollars in uncontested judgments, and § 8772  simply  helps  plaintiffs  reach  Iranian  assets  in  partial  satisfaction  of  these judgments.  Here, where Bank [Markazi s] assets are subject to  attachment  to  satisfy  a  judgment  against  its  foreign  sovereign,  the  underlying purpose of the Takings Clause is in no way violated by  attachment of Bank [Markazi s] assets.  Weinstein, 609 F.3d at 54.  IV.  Anti Suit Injunction  Bank  Markazi s  final  argument  on  appeal  challenges  the  district  court s  order  that  it  shall  be  permanently  restrained  and  enjoined from instituting or prosecuting any claim or pursuing any  actions  against  Clearstream  in  any  jurisdiction  or  tribunal  arising  11  No. 13 2952 cv from  or  relating  to  any  claim  (whether  legal  or  equitable)  to  the  Blocked Assets.  Peterson v. Islamic Republic of Iran, No. 10 Civ. 4518,  slip  op.  at  12  (S.D.N.Y.  July  9,  2013),  ECF  No.  463.  Bank  Markazi  argues  that  the  district  court  lacked  jurisdiction  to  issue  this  impermissible restraint on its property outside the United States.  As this court has explained, however,  federal courts . . . have  inherent  power  to  protect  their  own  judgments  from  being  undermined  or  vitiated  by  vexatious  litigation  in  other  jurisdictions.   Karaha  Bodas  Co.  v.  Perusahaan  Pertambangan  Minyak  Dan  Gas  Bumi  Negara,  500  F.3d  111,  124  (2d  Cir.  2007)  (emphasis  omitted).  The  standard  of  review  for  the  grant  of  a  permanent  injunction, including an anti suit injunction, is abuse of discretion.   Id. at 118 19. We see no abuse of discretion here, especially as Bank  Markazi expressly consented to this language in the district court. At  the  hearing  on  this  order,  Bank  Markazi s  counsel  objected  to  the  anti suit  injunction  as  overly  broad,  the  district  court  modified  the  language  in  response  to  this  objection,  and  Bank Markazi s  counsel  then  expressly  stated,  That s  fine  with  us  as  well,  your  Honor.   Transcript of Conference at 24, Peterson v. Islamic Republic of Iran, No.  10 Civ. 4518 (S.D.N.Y. July 9, 2013), ECF No. 466. Because this issue  does not involve jurisdictional concerns, Bank Markazi has no basis  to  now  object  to  this  injunction  on  appeal.  See  Kraebel  v.  N.Y.  City  Dep t of Hous. Pres. & Dev., 959 F.2d 395, 401 (2d Cir. 1992) ( We have  repeatedly  held  that  if  an  argument  has  not  been raised  before  the  district court, we will not consider it. ).  CONCLUSION  For the reasons stated above, we AFFIRM the judgment of the  district court.