Doe v. Holder, No. 12-3779 (2d Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Petitioner, a native and citizen of Ghana, pled guilty to an information including a count related to his heroin smuggling activities. Petitioner then cooperated with federal agents to arrange a controlled delivery of the heroin to another individual in this country. Petitioner sought relief under the protection of witnesses provision of the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime (CATOC), T.I.A.S. 13127, 2225 U.N.T.S. 209. The court held that the protection of witnesses provision was not self-executing and the relief petitioner sought could not be enforced by the BIA, the district court, or this court.

Download PDF
12 3779 ag Doe v. Holder In the United States Court of Appeals For the Second Circuit ________ No. 12 3779 ag JOHN DOE, Petitioner, v. ERIC H. HOLDER, Jr., United States Attorney General, Respondent. ________ Petition for review from the Board of Immigration Appeals.  ________ ARGUED: MAY 29, 2014 DECIDED: AUGUST 19, 2014 ________ Before: PARKER, LIVINGSTON, and DRONEY, Circuit Judges. ________ In this petition for review of a Board of Immigration Appeals ( BIA )  decision,  we  consider  whether  the  protection  of  witnesses provisions of the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime ( CATOC ) are self executing.  We hold that those provisions  are  not  self executing.    Accordingly,  the  petition  for review is DENIED. 2                            No. 12 3779 ag ________ WHITNEY W. ELLIOTT, Newark, New Jersey, for John Doe. JESSICA A. DAWGERT, Trial Attorney (Stuart F. Delery, Acting Assistant Attorney General, Leslie McKay, Assistant Director, Margot L. Carter, Trial Attorney, on the brief), Office of Immigration Litigation, Civil Division, United States Department of Justice, Washington, D.C., for Eric H. Holder, Jr., United States Attorney General. ________ BARRINGTON D. PARKER, Circuit Judge: In this petition for review of a Board of Immigration Appeals ( BIA )  decision,  we  consider  whether  the  protection  of  witnesses provisions of the United Nations Convention Against Transnational Organized  Crime,  opened  for  signature  Dec.  12,  2000,  T.I.A.S.  13127, 2225  U.N.T.S.  209  ( CATOC )1  are  self executing.    We  hold  that those provisions are not self executing.  Accordingly, the petition for review is DENIED. 1  The CATOC is a treaty signed and ratified by the United States.   3                            No. 12 3779 ag I. BACKGROUND Petitioner,  John  Doe,  a  native  and  citizen  of  Ghana,  was  a lawful  permanent  resident  of  the  United  States  when  he  was arrested after admitting he expected to receive a package addressed to him that contained a quantity of heroin.  Following his arrest, Doe admitted  to  participating  in  an  international  drug  smuggling  ring.  Doe cooperated with federal agents to arrange a controlled delivery of  the  heroin  to  another  individual  in  this  country.    The  controlled delivery  led  to  the  arrest  of  one  of  the  individuals  who  had  hired Doe to receive the heroin.  That individual was ultimately convicted and imprisoned. Doe pled guilty to an information including a count related to his  heroin  smuggling  activities.    The  Department  of  Homeland Security issued a Notice to Appear, alleging that Doe was removable from  the  United  States  based  on  his  conviction  for  an  aggravated felony  and  controlled  substance  offense.    Doe s  attorney  inquired about  an  S  visa,2  available  to  certain  non citizens  who  assist  with 2   An  S  visa   refers  to  the  nonimmigrant  classification  for  aliens  who  cooperate  in criminal or terrorism investigations.  See 8 U.S.C. § 1101(a)(15)(S).  As relevant to this appeal, S  visas  are  available  to  an  alien  who  is  in  possession  of  critical  reliable  information concerning a criminal organization or enterprise,   is willing to supply or has supplied such information  to law enforcement authorities or the courts, and whose presence is essential to the success of the investigation or prosecution as determined by the Attorney General.  Id.  A law enforcement agency must apply for an S visa on behalf of a cooperating witness.  8 C.F.R. § 214.2(t).  The S visa application requires the law enforcement agency seeking the visa to specify whether the alien will be placed in danger in the United States and/or abroad due  to  his  or  her  cooperation.    See   F o r m   I 8 5 4   ( a v a i l a b le  at www.uscis.gov/sites/default/files/files/form/i 854.pdf). An S visa is a temporary visa that allows an alien to remain in the country for three years.  8 U.S.C. § 1184(k)(2).  During that period, however, the sponsoring law enforcement agency  may  request  that  the  Department  of  Homeland  Security  adjust  the  status  of  an 4                            No. 12 3779 ag criminal  investigations,  but  the  Assistant  United  States  Attorney assigned  to  Doe s  case  elected  not  to  request  such  a  visa  on  Doe s behalf  in  exchange  for  his  cooperation.    In  immigration  court,  Doe admitted  the  factual  allegations  in  the  Notice  to  Appear  and conceded  removability,  but  sought  protection  from  removal  under the  United  Nations  Convention  Against  Torture  ( CAT )  and  the CATOC. At  the  conclusion  of  the  removal  proceedings,  the Immigration  Judge  denied  Doe s  request  for  protection  under  the CAT  and  noted  that  the  request  for  protection  under  the  CATOC was  outside  the  immigration  court s  jurisdiction.    Doe  appealed  to the  BIA,  raising  his  CAT  and  CATOC  claims,  as  well  as  two  new arguments  based  on  the  state created  danger   doctrine  and equitable  estoppel.    The  BIA  rejected  all  four  claims  and  dismissed the appeal.  The BIA concluded that it lacked jurisdiction to consider claims  for  relief  under  the  CATOC  because  the  Attorney  General had  not  delegated  authority  over  such  requests  to  immigration judges or to the BIA. Doe now seeks review of the decision of the BIA affirming the decision of the Immigration Judge.  Because Doe does not challenge the  agency s  denial  of  CAT  relief,  equitable  estoppel,  and  relief under  the  state created  danger  doctrine,  those  arguments  are  not before  us  and  we  address  only  his  assertion  that  he  is  entitled  to relief as a criminal informant under the CATOC.  See Yueqing Zhang v.  Gonzales,  426  F.3d  540,  541  n.1  (2d  Cir.  2005).    On  appeal,  Doe primarily contends that the CATOC is a self executing treaty that he individual with an S visa to that of lawful permanent resident.  8 U.S.C. § 1255(j).   5                            No. 12 3779 ag can  enforce  through  a  private  right  of  action  in  this  Court, independent of any delegation of authority to the BIA.   II. DISCUSSION A. Jurisdiction and Standard of Review Although  in  most  circumstances,  we  lack  jurisdiction  to adjudicate  petitions  for  review  from  aliens  such  as  Doe  who  have been  convicted  of  a  controlled  substance  offense,  see  8  U.S.C. §  1252(a)(2)(C),  because  his  petition  raises  a  legal  issue,  we  have jurisdiction to hear his claim pursuant to 8 U.S.C. § 1252(a)(2)(D). In deciding a petition for review of a BIA order, we ordinarily review  the  BIA s  decision  alone.    Where,  as  here,  the  BIA  has adopted  and  supplemented  the  Immigration  Judge s  decision, however, we review that decision as supplemented by the BIA.  See Santoso v. Holder, 580 F.3d 110, 111 (2d Cir. 2009) (per curiam). Where a petitioner raises a question of law, we review agency determinations  de  novo.    Padmore  v.  Holder,  609  F.3d  62,  67  (2d  Cir. 2010) (per curiam).  Although we accord significant deference to BIA interpretations of the statute it administers, Bah v. Mukasey, 529 F.3d 99, 110 (2d Cir. 2008), we will not defer to the BIA s interpretation of the CATOC because it has not been charged with administration of its  provisions,  see  Michel  v.  I.N.S.,  206  F.3d  253,  262  (2d  Cir.  2000) (holding that deference to BIA interpretations is not afforded where the BIA is not interpreting laws it administers).  We therefore review the BIA s decision on Doe s CATOC claim de novo.  See Swarna v. Al Awadi,  622  F.3d  123,  132  (2d  Cir.  2010)  (explaining  that  we  review 6                            No. 12 3779 ag treaty  interpretation  by  a  lower  court  de  novo).    However,  even though our review of the BIA s decision is de novo, we do not ignore the government s views entirely.  The Supreme Court has explained that  the meaning attributed to treaty provisions by the Government agencies  charged with their negotiation and enforcement is entitled to great weight,  though it is  not conclusive.   Sumitomo Shoji Am., Inc. v. Avagliano, 457 U.S. 176, 184 85 (1982); see also Pierre v. Gonzales, 502  F.3d  109,  116  (2d  Cir.  2007)  ( In  construing  treaty  language, respect  is  ordinarily  due  the  reasonable  views  of  the  Executive Branch.  (internal quotation marks and alterations omitted)).  Thus, while  the  BIA s  interpretation  of  the  CATOC  is  not  entitled  to deference,  the  views  of  the  Executive  Branch  agencies,  such  as  the Department  of  State,  that  were  and  are  charged  with  the[] negotiation  and  enforcement   of  the  treaty  are  entitled  to  great weight.   Sumitomo, 457 U.S. at 184 85. B. The Witness Protection Provisions of the CATOC Are Not Self Executing This Court has not determined whether the witness protection provisions  of  the  CATOC  are  self executing  and,  therefore, enforceable  in  agency  removal  proceedings  or  in  the  courts.    See Rranci  v.  Attorney  General,  540  F.3d  165,  179  (3d  Cir.  2008) (remanding  the  issue  to  the  BIA  for  guidance);  see  also  Musau  v. Carlson,  499  F.  App x  837,  841 42  (10th  Cir.  2012).    The  BIA  has determined that those provisions are not.  See In re G K , 26 I. & N. Dec. 88, 95 (BIA 2013).  As noted above, we review this conclusion de novo, without deference to the BIA s interpretation  7                            No. 12 3779 ag As  the  Supreme  Court  explained,  courts  have  long recognized  the  distinction  between  treaties  that  automatically  have effect  as  domestic  law,  and  those  that while  they  constitute international  law  commitments do  not  by  themselves  function  as binding federal law.   Medellín v. Texas, 552 U.S. 491, 504 (2008).   [A] treaty  is  equivalent  to  an  act  of  the  legislature,  and  hence  self executing, when it operates of itself without the aid of any legislative provision.   Id. at 505 (internal  quotation marks omitted).   [W]hile treaties  may  comprise  international  commitments[,]  they  are  not domestic  law  unless  Congress  has  either  enacted  implementing statutes  or  the  treaty  itself  conveys  an  intention  that  it  be  self executing   and  is  ratified  on  these  terms.     Id.  (internal  quotation marks  and  alterations  omitted);  see  also  United  States  v.  Bahel,  662 F.3d  610,  629  (2d  Cir.  2011)  ( [I]n  order  for  a  treaty  to  be  self executing,  and  thus  not  require  independent  action  from  Congress, the  treaty s  terms  must  reflect  such  an  intention  by  both  the President,  who  negotiated  it,  and  the  Senate,  which  provided  its advice and consent. ). To determine whether a treaty is self executing, we begin with the  text.    Mora  v.  New  York,  524  F.3d  183,  194  (2d  Cir.  2008).  Aspirational language is the hallmark of a non self executing treaty because  it  describes  only  a  commitment  .  .  .  to  take  future  action through [the member states ] political branches to comply with [the treaty].     Medellín,  552  U.S.  at  508  (internal  quotation  marks  and emphasis  omitted).    Such  is  the  case  when  the  treaty  provides  that the parties  undertake[] to comply,  as opposed to  shall  or  must comply,  with  its  terms.    Id.    However,  even  mandatory  language may  not  be  conclusive  evidence  that  a  provision  is  self executing  if 8                            No. 12 3779 ag the  context  and  treaty  objectives  indicate  otherwise.    See  Mora,  524 F.3d  at  194  (explaining  that  treaty  interpretation  requires consideration of not only the text of the treaty, but also  the context in which the written words are used ).   The  CATOC s  stated  purpose  is  to  promote  cooperation  to prevent  and  combat  transnational  organized  crime  more effectively.     CATOC,  art.  1.    Article  24,  titled  Protection  of witnesses,  provides: Each State Party shall take appropriate measures within its means to provide effective protection from potential retaliation  or  intimidation  for  witnesses  in  criminal proceedings  who  give  testimony  concerning  offences covered by [the] Convention . . . .  Id.,  art.  24.    Doe  argues  that  Article  24 s  mandate,  that  the  United States  shall  take  appropriate  measures   to  protect  witnesses, indicates  a  non discretionary  obligation.    But  we  believe  that  this provision,  when  taken  in  context,  reflects  only  a  non self executing undertaking.  Under the CATOC, the signatories commit to provide effective   witness  protection,  art.  24,  to  encourage  cooperation  to prevent  and  combat  transnational  organized  crime,   art.  1.  Effective   protection  is  not  specifically  defined.    Rather,  Article  24 explains  later  that  such  protection  may   consist  of,  inter  alia, physical  protection,  relocation,  non disclosure  of  the  witness s identity  and  location,  and  the  use  of  video link  testimony.    It  is therefore  left  to  the  signatory s  discretion  to  determine  what measures  are  appropriate   and  within  its  means,   and  what 9                            No. 12 3779 ag protection  is  sufficiently  effective,   suggesting  that  the  provision has no immediate legal effect.  See In re G K , 26 I. & N. Dec. at 94 95. Other provisions of the CATOC support this view.  Article 34, titled  Implementation  of  the  Convention,   states  that  [e]ach  State Party  shall  take  necessary  measures,  including  legislative  and administrative  measures,  .  .  .  to  ensure  the  implementation  of  its obligations  under  this  Convention.     CATOC,  art.  34  (emphasis added).    Thus,  the  CATOC  specifically  envisions  that  it  will  be implemented  by  additional  domestic  legislative  actions.    Moreover, a  signatory  must  take  necessary  measures   only  in  accordance with  fundamental  principles  of  its  domestic  law.     Id.    A  State Party s commitments under CATOC are, therefore, secondary to the fundamental  principles  of  its  domestic  law.     Id.    Because  a signatory  must  in  the  first  instance  determine  what  measures comply  both  with  its  treaty  obligations  and  its  domestic  law,  the CATOC s  text  indicates  that  Article  24  is  not  self executing.    See Medellín, 552 U.S. at 508.   The  Executive  and  Legislative  Branches  have  reached  the same  conclusion.    When  submitting  the  treaty  to  the  President,  the Secretary  of  State  explained  that  the  witness  protection  measures under Article 24 are undertaken  in [a State Party s] discretion,  and recommended  that  the  Senate  include  a  declaration  that  the  only exceptions  to  the  general  understanding  that  the  provisions  of  the [CATOC]  are  non self executing   are  the  detailed  provisions  of Articles 16 and 18.  See S. Treaty Doc. No. 108 16.  The Secretary of State  added  that  Article  24  could  be  implemented  by  the  United States  under  current  statutes  and  regulations.    In  his  letter 10                            No. 12 3779 ag transmitting  the  treaty  to  the  Senate  for  ratification,  the  President explained  that  the  Convention  would  not  require  implementing legislation.  Id.  Doe  argues  that  the  Executive  Branch s  interpretation  is  not entitled  to  deference  because  Congress  rejected  it.    However, independent of Congress s interpretation,  the meaning attributed to treaty  provisions  by  the  Government  agencies  charged  with  their negotiation and enforcement is entitled to great weight.   Sumitomo, 457  U.S.  at  184 85  (deferring  to  the  Department  of  State s interpretation).  Moreover, contrary to Doe s assertion, Congress did not  disagree  with  the  Executive s  interpretation.    Although  the Senate did not include a declaration concerning whether the witness protection  provisions  were  self executing  when  ratifying  the CATOC,  it  noted  in  its  summary  that  Articles  16  and  18  are  self executing,  thereby  implying  that  the  other  articles  are  not.    See  S. Exec. Rep. No. 109 4, at 6 7 (2005); see also Guo v. Dep t of Justice, 422 F.3d 61, 64 (2d Cir. 2005) (discussing statutory construction principle that  the  expression  of  one  thing  is  the  exclusion  of  another).    The Senate was apparently also of the view that implementing legislation was  not  necessary  because  the  existing  body  of  federal  and  state laws  []  suffice,   but  for  the  few  exceptions  it  adopted  from  the Executive  Branch s  submission.    See  S.  Exec.  Rep.  No.  109 4,  at  4 5.  These  statements  demonstrate  to  us  that  both  the  Executive  and Legislative  Branches  deemed  Article  24  non self executing,  a conclusion  to  which  we  are  obligated  to  give  great  weight.    See Sumitomo, 457 U.S. at 184 85.  Accordingly, because the CATOC does not  operate[] of itself without the aid of any legislative provision, 11                            No. 12 3779 ag but  rather  is  implemented  by  domestic  legislation,  it  is  not  self executing.   Medellín, 552 U.S. at 505 As  a  non self executing  treaty  provision,  Article  24  could  not be enforced absent implementing legislation.  And Congress has not passed  new  implementing  legislation  because,  as  it  declared,  that legislation already existed.  Indeed, in the immigration context, there are  numerous  protections  for  witnesses:  those  assisting  in  the investigation  or  prosecution  of  organized  crime,  human  trafficking, and other criminal activity may be granted nonimmigrant status, see 8 U.S.C. § 1101(a)(15)(S), (T), (U), and the CAT prohibits removal if torture  in  the  country  of  removal  is  likely,  see  8  C.F.R.  §§  1208.16 (CAT  withholding  of  removal),  1208.17  (CAT  deferral  of  removal).  Doe exhausted the applicable avenues of relief.  Although he argues that  the  CATOC  envisaged  greater  protection,  the  relief  he  seeks cannot  be  enforced  by  the  Board,  the  district  court,  or  this  court because the treaty is not self executing. CONCLUSION The  petition  for  review  is  DENIED.    As  we  have  completed our review, any stay of removal that the Court previously granted in this  petition  is  VACATED,  and  any  pending  motion  for  a  stay  of removal in this petition is DISMISSED as moot.