E.M. v. NYC Dept. of Educ., No. 11-1427 (2d Cir. 2014)

Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Plaintiff, a mother with limited financial means raising a severely disabled child, withdrew her daughter from public school and enrolled her in a private learning center, alleging that the Department failed to provide her child with the free appropriate public education (FAPE) required by the Individuals with Disabilities Education Act (IDEA), 20 U.S.C. 1400 et seq. The court concluded that, in light of the contractual obligation to pay tuition, plaintiff had standing under Article III to pursue her challenge to the Individualized Education Program (IEP) and to seek direct retroactive tuition payment. The court also concluded that, in light of intervening authority, the district court erred in affirming the SRO's determination that the December 2008 IEP provided a FAPE. Because the court could not resolve the merits of plaintiff's challenge to the IEP, the court remanded for further proceedings.

Download PDF
11 1427  E.M. v. New York City Department of Education                                                                                                                                                           United States Court of Appeals FOR THE SECOND CIRCUIT      August Term, 2012    (Argued: February 5, 2013          Decided: July 11, 2014)    Docket No. 11 1427 cv                E.M., AS PARENT AND NATURAL GUARDIAN OF N.M., AN INFANT,                 Plaintiff Appellant,  v.      NEW YORK CITY DEPARTMENT OF EDUCATION,                Defendant Appellee.                               B  e  f  o  r  e:      KEARSE, JACOBS, AND CARNEY, Circuit Judges.    Plaintiff appellant E.M., the parent of a disabled child, brought this action  under the Individuals with Disabilities Education Act, 20 U.S.C. § 1400, et seq.  (the  IDEA ), asserting that defendant appellee the New York City Department  of Education (the  Department ) denied her child the free appropriate public  education that the IDEA requires.  She seeks direct tuition payment for the 2008 2009 school year to the private school where she unilaterally enrolled her child.   The district court (Batts, J.) determined, first, that plaintiff had standing to  pursue her claim for direct payment, although she had not paid any tuition to the  private school.  The district court denied plaintiff s claim on the merits, however,  ruling that the Department s proposed Individualized Education Program  ( IEP ) would have provided plaintiff s child a free appropriate public  education.  We conclude that: (1) plaintiff has standing to pursue this claim  because she is legally obligated to pay tuition to her child s private school, even  if that obligation may not be enforced unless and until she is successful in her  legal challenge to the Department s proffered IEP; and (2) the district court erred  in affirming the decision of the state administrative officer as to the adequacy of  the IEP, because the officer impermissibly relied on retrospective evidence  extrinsic to the IEP in assessing the adequacy of the educational services that  would have been provided by the Department.  We therefore VACATE the  judgment in favor of the Department, and REMAND the cause to the district  court for further proceedings in light of our recent case law concerning the  evidence that may be considered in determining the adequacy of an IEP.       WILLIAM B. ADAMS (Ellison S. Ward, on the brief),  Quinn Emanuel Urquhart & Sullivan, LLP, New York,  NY, for Plaintiff Appellant.    JULIE STEINER (Edward F.X. Hart, G. Christopher  Harriss, Brian Reimels, John Buhta, on the brief), for  Michael A. Cardozo, Corporation Counsel of the City  of New York, New York, NY, for Defendant Appellee.    Rebecca C. Shore, New York, NY, for amici curiae  Advocates for Children of New York, Legal Services NYC  Bronx, Manhattan Legal Services, New York Lawyers for  the Public Interest, Queens Legal Services, and South  Brooklyn Legal Services in support of Plaintiff Appellant.           SUSAN L. CARNEY, Circuit Judge:      Plaintiff E.M. is a mother with limited financial means who is raising a  severely disabled child in New York City.  In 2008, E.M. unilaterally withdrew  her daughter, N.M., from public school and enrolled her in a private learning  center, asserting that the New York City Department of Education (the  Department ) failed to provide N.M. with the free appropriate public education  that is required by the Individuals with Disabilities Education Act, 20 U.S.C.   § 1400, et seq. ( IDEA ).1  Although E.M. has not paid   and is likely unable to  pay out of pocket   any tuition to the private school, she brought this action  against the Department seeking a court order that would direct the Department  to pay the private school, retroactively, the amount of her daughter s tuition for  the 2008 2009 school year.      This case raises two independent questions:  first, whether E.M. has Article  III standing to sue the Department under the IDEA for direct, retroactive  payment of private school tuition for 2008 2009; and second, whether E.M. s legal  challenges to the Department s proffered Individualized Education Program   In 2004, the IDEA was reauthorized and amended by the Individuals with Disabilities  Education Improvement Act ( IDEIA ), Pub. L. No. 108 446, 118 Stat. 2647.  We continue to  refer to the statute, as amended, by the familiar acronym:  IDEA.      1 3 ( IEP ) have merit.2  We answer the first question in the affirmative.  Although  there is reason to believe that the school may not seek to enforce the obligation  absent success by E.M. in her IDEA challenge to the Department s IEP, E.M. was  legally obligated by the enrollment contract that she signed to pay tuition to the  private school.  Contrary to the state hearing officer, we conclude that this legal  obligation gives E.M. standing under Article III to pursue her challenge to the  IEP and seek direct retroactive tuition payment.  As to the second question, we  determine, based on recent Circuit precedent, that because the state  administrative officer impermissibly relied on retrospective evidence extrinsic to  the IEP in determining that the IEP provided the  free appropriate public  education  ( FAPE ) required by the IDEA,3 the district court erred in affirming  the state officer s decision.  See E.M. v. New York City Dep t of Educ., No. 09 Civ.  10623 (DAB), 2011 WL 1044905 (S.D.N.Y. Mar. 14, 2011).  The record before us,  however, does not permit us to resolve the merits of E.M. s challenge to the IEP.    The decision in this case was held pending the issuance of C.F. ex rel. R.F. v. New York City  Dep t of Educ., 746 F.3d 68 (2d Cir. 2014), decided March 4, 2014.      3 Congress enacted the IDEA  to ensure that all children with disabilities have available to them  a free appropriate public education . . . designed to meet their unique needs . . . [and] to ensure that  the rights of children with disabilities and parents of such children are protected.   20 U.S.C.   § 1400(d)(1)(A) (B) (emphasis added).    2 4 We therefore remand the cause to the district court for further proceedings  consistent with this opinion.    BACKGROUND  I. Factual Background4  A.      N.M. s Disability and Schooling  N.M. was born in March 2002.  She is severely autistic.  When she had  passed her eighth birthday (in April 2010), she was entirely non verbal, had a  limited attention span, and was prone to self stimulatory and injurious  behaviors, including drumming her fingers on her lips,  spinning  instead of  walking in a straight line, and continually poking her eyes.  She exhibited  potentially harmful  mouthing behaviors,  including placing objects like shaving  cream and chalk in her mouth.  She also faced substantial physical limitations,  which required her to use (among other therapies)  fixed ankle foot orthotics  to  prevent her calf muscles from shortening.  Joint Appendix ( J.A. ) at 786.    N.M. began attending a private pre school called Reach for the Stars  Learning Center ( RFTS  or the  Center ) in 2005, when she was three years of   The factual statement is drawn primarily from the district court s opinion and the  administrative record.  It is not subject to dispute by the parties except where noted.     4 5 age.5  During her time at the Center, N.M. received one on one ( 1:1 ) Applied  Behavioral Analysis ( ABA ) therapy throughout the school day.6  It was the  view of the associate educational director of the Center, Helene Wasserman, who  later testified before the state hearing officer, that N.M. was  in need of a one to  one [supervision] at all times.  Her behaviors seriously interfere[d] with her  learning . . . [and] she had a lot of self[ ]injurious behaviors that needed a lot of  direct care . . . .   J.A. 575 76.  In March 2008, a New York City Department of Education Committee on  Special Education (the  Committee ) was convened to create an IEP for N.M. for  her kindergarten year, upcoming in September 2008.7  The IEP prepared by the  Committee recognized that N.M. required  highly intensive  supervision, J.A.  691, but it did not provide for full time 1:1 instruction.  Instead, it called for N.M.  5  The record is unclear as to whether E.M. paid tuition to RFTS for N.M. s pre school education.       ABA is an  intensive one on one therapy that involves breaking down activities into discrete  tasks and rewarding a child s accomplishments.   R.E. v. New York City Dep t of Educ., 694 F.3d  167, 176 (2d Cir. 2012) (internal quotation marks omitted).  Instructors adept in ABA  use[ ]  careful behavioral observation and positive reinforcement or prompting to teach each step of  a[n appropriate] behavior.   M.H. v. New York City Dep t of Educ., 685 F.3d 217, 226 n.5 (2d Cir.  2012).      7 An IEP is a  written statement that sets out the child s present educational performance,  establishes annual and short term objectives for improvements in that performance, and  describes the specially designed instruction and services that will enable the child to meet those  objectives.   M.H., 685 F.3d at 224 (internal quotation marks omitted).   6 6 to be placed in a special education classroom with a staffing ratio of 6:1:1 (six  students for every one teacher and one paraprofessional), and directed that N.M.  receive instruction on a twelve month calendar.  It also included a Behavioral  Intervention Plan ( BIP ) for N.M., and it recommended, among other things,  that the Department (1) provide 1:1 occupational therapy for thirty minutes twice  a week; (2) provide 1:1 physical therapy for thirty minutes twice a week; and (3)  provide 1:1 speech and language therapy for forty five minutes three times a  week.  In other words, under the IEP proffered by the Department, N.M. was  slated to receive a total of four hours and fifteen minutes of 1:1 educational  services each week.       B.      Re enrollment in RFTS  E.M. evaluated the Department s recommended public classroom  placement for her daughter in early summer 2008, and found it unsuitable.  In  her view, where there were more students than teachers in the classroom, it  would be impossible for her child to receive the very close supervision that she  needed, and which E.M. believed should be 1:1 during the whole school day.      On August 15, 2008, E.M. notified the Department that she would re enroll  N.M. at the Center for the 2008 2009 school year.  Three days later, she formally  7 enrolled N.M. there by signing an enrollment contract.  The executed contract  provides that E.M. and her husband  assume . . . complete financial  responsibility for the enrollment of [N.M. at RFTS] for the year 2008 2009,  and  that they agree  to pay when due the Annual Tuition and Fees.   J.A. 759.  The  contract specifies an annual tuition of $85,000, but leaves blank the spaces  provided for designating a payment schedule and the amount of a deposit that  must accompany this signed Contract to make it valid.   Id.  In an affidavit, Nancy Levy, General Co Director of RFTS, explained that  as of November 12, 2008, the Center had received no tuition payment for N.M.,  but that the parents and school had agreed that E.M. and her husband would  contact an  advocate or attorney and seek funding  from the Department.8  J.A.  758.  E.M. later testified that, as of May 2009, she had not paid any tuition to the  Center for the 2008 2009 school year because  we don t have that money to pay  the school.   J.A. 536.9     Ms. Levy s statement appears to refer to an oral side agreement that was never reduced to a  signed writing, and whose exact terms are unclear from the record.  The only signed writing  between E.M. and the Center that we see in the record is the enrollment contract itself, which  Levy elsewhere stated constituted  the entire tuition agreement signed by the parent.   J.A. 758.         9 The record suggests that E.M. s household income during the relevant period was less than  $15,000 per year.  See J.A. 539 40.    8 8 C.      Due Process Complaint   By letter dated November 26, 2008, E.M. (through counsel) submitted to  the Department a request for an impartial hearing under the IDEA.  The request  stated that E.M.  rejected the recommended program because she maintains that  [N.M.] requires one to one teaching across all domains to master any skill.   J.A.  750.    D.      December 2008 IEP   In December 2008, the Department convened a second Committee and  amended the first proposed 2008 2009 IEP for N.M., taking into account new  evidence submitted by Department officials who had observed N.M. at the  Center and the reports on N.M. s progress that were made by Center employees.   The new evidence included a classroom observation report completed by a  Department official, who observed that N.M.  pokes her eyes, bangs her head  and throws herself backwards onto the floor.  She is self injurious and aggressive  to others.  She jumps, gallops and flaps.   J.A. 123.  Although the amended IEP  expanded N.M. s access to related services, it did not alter the Committee s  previous recommendation that N.M. be placed in a 6:1:1 classroom.  J.A. 737.   E.M. renewed her challenge to the Department s proffered IEP.    9 II. Procedural History   A.      IHO Opinion  Between March and May 2009, the Department and E.M. submitted  evidence to an Impartial Hearing Officer ( IHO ) charged with addressing  E.M. s allegations that, like the earlier IEP, the December 2008 IEP was  substantively deficient because (among other flaws) it did not provide N.M with  all day 1:1 supervision.10       In a written opinion issued in June 2009, the IHO denied N.M. s request for  tuition reimbursement or direct payment to the Center.  Declining to address the  substantive question whether N.M. would have received a FAPE in the  educational setting proposed by the IEP, the IHO concluded instead that, as  argued by the Department, E.M. lacked standing to bring a claim for tuition  reimbursement because she  has paid nothing to [RFTS] for Student s enrollment  there during the 2008 2009 school year, nor does it appear that [she] is in any  way obligated to do so.   J.A. 192.  The IHO found that, when E.M. enrolled her  daughter in RFTS, she was  clearly without the financial resources that would  10 The IHO presides at the IDEA mandated  impartial due process hearing,  20 U.S.C. § 1415(f),  hosted by the local school district   in this case, the New York City Department of Education.   In New York State, the IHO s decision may be appealed to a State Review Officer.  M.H., 685  F.3d at 224 25.   10 have permitted the incurrence of such debt,  and therefore she had not incurred  any financial risk or obligation.  J.A. 191, 193.  The IHO further rejected E.M. s  request for an order directing the Department to pay the Center directly,  reasoning that the IDEA restricts  the right and opportunity to seek recourse  under its provisions solely to parties for whom [the] legislation was intended    the disabled and the parents of the disabled.   J.A. 193 94.  According to the IHO,  the Center   not E.M.   was the real party in interest with respect to plaintiff s  direct payment request, and because the Center has no legal remedy under the  IDEA, E.M. s request for direct payment had to be denied.         B.      SRO Opinion  Plaintiff appealed to a State Review Officer ( SRO ), who reviewed the  written record de novo.  The SRO agreed with the IHO that E.M. lacked standing  to request that the state pay her daughter s tuition to the Center for the 2008 2009  school year.  Departing from the IHO s approach, however, the SRO also chose to  consider, for the first time,  the parent s allegation that the district did not offer  the student a FAPE during . . . 2008 09.   J.A. 130.      On that issue, the SRO reviewed the record developed before the IHO and  concluded that  the special education program recommended by the  11 [Department] for the student s 2008 09 school year appropriately addressed  [N.M. s] unique special education needs.   J.A. 137.  The SRO found that the  evidence establishe[d] that the March 5, 2008 IEP was appropriate for the  student because her cognitive, academic, and social delays prevented her from  participation in the general education environment and that the district s 6:1+1  special class, with programmatic supports, would enable the student to receive  educational benefits.   Id. (internal quotation marks omitted).  Although the SRO  did not identify with precision the  programmatic supports  that would render  the 6:1:1 classroom sufficient for N.M. to receive an educational benefit, he relied  in part on testimony from a teacher in N.M. s proposed public school classroom  who testified at the hearing before the IHO that, in the SRO s words,  [i]f the  student required 1:1 attention during the entire school day . . . [the teacher]  would make sure that either she or a paraprofessional worked with the student  at all times, having done so previously for another student during the first two  months of the school year, until that student became more independent.   J.A.  136.      12 C.      District Court Opinion         On December 31, 2009, E.M. filed suit in Federal District Court for the  Southern District of New York, asserting that the Department had denied her  daughter a FAPE and seeking reversal of the SRO s decision.  Among other  remedies, E.M. sought an order requiring the Department to make direct  payment of N.M. s tuition for the 2008 2009 school year to RFTS.     The district court decided, first, that E.M. had standing to bring this suit  even if she had not paid tuition to RFTS.  See E.M., 2011 WL 1044905, at *6.  In  support of its ruling on standing, the court quoted favorably from another  district court decision within this Circuit, S.W. v. New York City Department of  Education, 646 F. Supp. 2d 346 (S.D.N.Y. 2009), which held that the denial of a  FAPE, without more, constitutes an injury sufficient for a parent to satisfy the  standing requirement.  See id. at 359.      Next, the district court addressed whether N.M. had been provided a  FAPE.  Because the IHO had not reached this issue, the only relevant factual  findings were made by the SRO as part of its alternative analysis.  The district  court ruled that the SRO considered all of the relevant evidence, properly  concluded that N.M. had a possibility of advancement in the 6:1:1 classroom, and  13 did not err in concluding that the IEP was substantively adequate.  E.M., 2011  WL 1044905, at *8 10.  As part of its analysis, the district court noted that, at the  time of its decision, no Second Circuit cases  st[ood] for the proposition that an  SRO may not consider evidence extrinsic to the written IEP.   Id. at *9.  Therefore,  [i]t was not error for the SRO to consider [testimony about the nature of the  placement actually offered for N.M. in the IEP],  and the  SRO s judgment that  the 6:1:1 placement was likely to confer educational benefits is therefore  deserving of deference.   Id.11  The court denied plaintiff s request that the  Department remit N.M. s tuition to RFTS.      Plaintiff timely appealed  DISCUSSION       I.      Standing    The Department did not cross appeal the district court s ruling on  plaintiff s standing under Article III to pursue her claim for direct payment.   Because it affects our subject matter jurisdiction, however, we are obligated to  consider the question of our own accord.     The district court also concluded that the Department had not violated N.M. s procedural  rights under the IDEA by denying N.M. a Functional Behavioral Assessment.  It was deemed  unnecessary because the Department had created a BIP that adequately considered  behavioral  interventions and strategies to the extent required by IDEA.   Id. at *7.   11 14 A.      Background Principles    Article III, Section 2, of the United States Constitution limits federal courts   jurisdiction to  Cases  and  Controversies.   As part of this limitation, parties  seeking to bring suit in federal court must establish standing under Article III to  assert their claims.     In Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992), the Supreme Court  articulated three separate requirements for constitutional standing.  First, the  plaintiff must have suffered an  injury in fact,    that is,  an invasion of a  legally protected interest which is (a) concrete and particularized and (b) actual  or imminent, not conjectural or hypothetical.   Id. at 560 (internal citations,  quotation marks, and footnote omitted).  Second,  there must be a causal  connection between the injury and the conduct  of which the plaintiff complains.   Id.  And third,  it must be likely, as opposed to merely speculative, that the  injury will be redressed by a favorable decision.   Id. at 561 (internal quotation  marks omitted).  At issue in this case are the first and third of these requirements:  injury in fact and redressability.    Whether a plaintiff has suffered an injury in fact turns neither on the  plaintiff s subjective experience of the harm she alleges nor on the  merits of the  15 plaintiff s contention that particular conduct is illegal.   Warth v. Seldin, 422 U.S.  490, 500 (1975); see also William A. Fletcher, The Structure of Standing, 98 Yale L.J.  221, 229 34 (1988).  Rather, whether a plaintiff has standing to assert a claim in  federal court depends on  the nature and source of the claim asserted.   Warth,  422 U.S. at 500; see also W.R. Huff Asset Mgmt. Co. v. Deloitte & Touche LLP, 549  F.3d 100, 106 07 (2d Cir. 2008).  In essence, the standing question is determined  by  whether the constitutional or statutory provision on which the claim rests  properly can be understood as granting persons in the plaintiff s position a right  to judicial relief.   Warth, 422 U.S. at 500; see generally Richard H. Fallon, Jr., John  F. Manning, Daniel J. Meltzer & David L. Shapiro, HART & WECHSLER S THE  FEDERAL COURTS & THE FEDERAL SYSTEM 140 48 (6th ed. 2009) (discussing  Congress s power to confer standing to sue by statute).   While the injury in fact  requirement is a hard floor of Article III jurisdiction that cannot be removed by  statute, it has long been recognized that a legally protected interest may exist  solely by virtue of statutes creating legal rights, the invasion of which creates  standing, even though no injury would exist without the statute.   Donoghue v.  Bulldog Investors Gen. P ship, 696 F.3d 170, 175 (2d Cir. 2012) (internal quotation  marks and citations omitted).   16 As for the third requirement of constitutional standing   that the harm  alleged be redressable by a favorable decision   the Supreme Court has  instructed that the  necessity that the plaintiff who seeks to invoke judicial  power  be in a position to benefit in some personal way  remains an Art. III  requirement.   Simon v. E. Ky. Welfare Rights Org., 426 U.S. 26, 39 (1976); see also  Coal. of Watershed Towns v. EPA, 552 F.3d 216, 218 (2d Cir. 2008) ( Relief that  does not remedy the injury suffered cannot bootstrap a plaintiff into federal  court.  (quoting Steel Co. v. Citizens for a Better Env t, 523 U.S. 83, 107 (1998))).  A  plaintiff need not demonstrate with certainty that her injury will be cured by a  favorable decision, but she must at least make a showing that there is a  substantial likelihood that the relief requested will redress the injury claimed.    Duke Power Co. v. Carolina Envtl. Study Grp., Inc., 438 U.S. 59, 75 n.20 (1978)  (internal quotation marks omitted); see also W.R. Huff, 549 F.3d at 106 07 (defining  redressability  as  a non speculative likelihood that the injury can be remedied  by the requested relief ).  This requirement lies at the core of the standing  doctrine.  As commentators have noted,  An abstract decision without remedial  consequence seems merely advisory, an unnecessary expenditure of judicial  resources that burdens the adversary and carries all the traditional risks of  17 making bad law and trespassing on the provinces of the executive and  legislature.   Wright, et al., 13A FED. PRAC. & PROC. § 3531.6 (3d ed. 2008).      B.      Standing in the IDEA Context  The IDEA is concerned fundamentally with making educational  opportunities available to disabled children, free of charge to them and their  families.  See Florence Cnty. Sch. Dist. Four v. Carter ex rel. Carter, 510 U.S. 7, 13  (1993) ( Carter ) ( IDEA was intended to ensure that children with disabilities  receive an education that is both appropriate and free. ).  As the Supreme Court  has explained, the Act also recognizes parents  unique and personal stake in their  child s educational progress.  In Winkelman ex rel. Winkelman v. Parma City Sch.  Dist., 550 U.S. 516 (2007), for example, the Court held that parents have standing  to pursue IDEA claims on behalf of their child or on their own behalf.  Id. at 535.   As the Court there observed, the IDEA  requires, in express terms, that States  provide a child with a free appropriate public education  at public expense,  . . .  including specially designed instruction  at no cost to parents.   Id. at 532  (quoting 20 U.S.C. §§ 1401(9)(A), (29)).  The Court concluded that  [p]arents may  seek to enforce this mandate through the federal courts . . . , because among the  rights the[] [parents] enjoy is the right to a free appropriate public education for  18 their child.   Id.; see also Heldman ex rel. T.H. v. Sobol, 962 F.2d 148, 158 (2d Cir.  1992).      The remedies available under the IDEA and the urgency of a child s  educational needs complicate the applicable standing analysis.  For example,  when parents believe the local public school district has denied their child a  FAPE, one option available to them is to keep the child enrolled in public school  and seek administrative (and, later) judicial review of the child s IEP for the  purpose of obtaining  compensatory  education.  See Somoza v. New York City  Dep t of Educ., 538 F.3d 106, 109 (2d Cir. 2008).12  Courts have long recognized,  however   in light of the irreversibility, in an educational setting, of a child s  lost time   that parents challenging an IEP may also unilaterally withdraw their  child from the public school district, and obtain  reimburse[ment] . . . for their  expenditures on private special education for [that] child if [a] court ultimately  determines that such placement, rather than a proposed IEP, is proper under the  Act.   Sch. Comm. of Town of Burlington, Mass. v. Dep t of Educ. of Mass., 471 U.S.  359, 369 (1985) ( Burlington ); see also Carter, 510 U.S. at 15 (stating that, under  12   Compensatory education  is prospective equitable relief, requiring a school district to fund  education beyond the expiration of a child s eligibility as a remedy for any earlier deprivations  in the childʹs education.   Somoza, 538 F.3d at 109 n.2.     19 Burlington, parents who  unilaterally change their child s placement during the  pendency of review proceedings, without the consent of state or local school  officials, do so at their own financial risk,  and  are entitled to reimbursement  only if a federal court concludes both that the public placement violated IDEA  and that the private school placement was proper under the Act  (internal  quotation marks omitted)).  Thus, under what has come to be known as the  Burlington Carter test,  parents who have unilaterally placed their child in  private school will be entitled to reimbursement if (1) the school district s  proposed placement violated the IDEA, (2) the parents  alternative private  placement is appropriate to meet the child s needs, and (3) equitable  considerations favor reimbursement.  C.F. ex rel. R.F. v. New York City Dep t of  Educ., 746 F.3d 68, 76 (2d Cir. 2014).13     In 1997, following the Supreme Court s decisions in Burlington and Carter, Congress amended  the IDEA and added a statutory unilateral withdrawal and reimbursement remedy.  See 20  U.S.C. § 1412(a)(10)(C)(ii).  In Forest Grove School District v. T.A., 557 U.S. 230 (2009), the  Supreme Court examined the 1997 amendments, and held that they did not alter the Burlington Carter framework.  See id. at 239 40.  The Court explained that the amendments  preserved the  Act s purpose of providing a FAPE to all children with disabilities  and  did not change the text  of the provision we considered in Burlington, § 1415(i)(2)(C)(iii), which gives courts broad  authority to grant  appropriate  relief, including reimbursement for the cost of private special  education when a school district fails to provide a FAPE.   Id. at 239.  We therefore continue to  look to Burlington and Carter for guidance on the scope of the remedies contemplated under the  IDEA.     13 20    As the Supreme Court observed in the seminal Burlington decision, the  administrative and judicial review process  is ponderous.   471 U.S. at 370.   Unilateral withdrawal, therefore, will in most cases be the parents  most  attractive option when faced with an IEP to which they object:   A  final  judicial  decision  on  the  merits  of  an  IEP  will  in  most  instances come a year or more after the school term covered by that  IEP has passed.  In the meantime, the parents who disagree with the  proposed  IEP  are  faced  with  a  choice:  go  along  with  the  IEP  to  the  detriment of their child if it turns out to be inappropriate or pay for  what they consider to be the appropriate placement.  If they choose  the  latter  course,  which  conscientious  parents  who  have  adequate  means  and  who  are  reasonably  confident  of  their  assessment  normally  would,  it  would  be  an  empty  victory  to  have  a  court  tell  them  several  years  later that they were right but that these expenditures could not in a  proper case be reimbursed by the school officials.       Id. (emphasis added).  Faced potentially with years of litigation to correct an IEP  they consider deficient, parents have every incentive to enroll their child in a  more suitable school environment while the review process takes its course.    In the quoted text, the Burlington Court seemed to cast the unilateral withdrawal option as being available   as a practical matter   only to  conscientious parents with adequate means  to foot the bill for private school  tuition while their IDEA claims are adjudicated.  Id. (emphasis added).  But the  question we encounter here   whether such a remedy is available under the  21 IDEA to parents without adequate means   was not the Burlington Court s focus.   The IDEA promises a free appropriate education to disabled children without  regard to their families  financial status.    As represented in briefs by amici:   Low income parents   unlike parents  with more resources   cannot afford to pay for tuition at an appropriate private  school and seek reimbursement later,  but there are some private schools that  are willing to allow low income students to begin attending without an  advanced tuition payment while the students  parents pursue their due process  remedies [under the IDEA].   Amici Curiae Letter Br. of Advocates for Children of  New York, Legal Services NYC Bronx, Manhattan Legal Services, New York  Lawyers for the Public Interest, Queens Legal Services, and South Brooklyn  Legal Services in support of Plaintiff Appellant ( Amici Letter Br. ) at 4.   Recognizing this practice, a growing number of our district courts have recently  held that the IDEA permits courts, in appropriate cases, not only to order  reimbursement  of tuition costs to parents, but also to order retrospective  payment of tuition directly to the private school where a parent has unilaterally  22 enrolled her child.14  See, e.g., Mr. & Mrs. A. ex rel. D.A. v. New York City Dep t of  Educ., 769 F. Supp. 2d 403, 428 (S.D.N.Y. 2011) (Gardephe, J.) ( Mr. & Mrs. A. )  ( Where, as here, parents lack the financial resources to  front  the costs of  private school tuition, and in the rare instance where a private school is willing  to enroll the student and take the risk that the parents will not be able to pay  tuition costs   or will take years to do so   parents who satisfy the Burlington  factors have a right to retroactive direct tuition payment relief. ).15       Although E.M. is seeking  retroactive,  rather than  prospective,  funding of tuition, we note  that courts have long held that, when a state level administrative authority determines that a  proposed IEP is inadequate and the disabled child lacks the financial means to meet the cost of  private school tuition pending a final decision on the merits, courts may order the public school  district to pay, prospectively, the cost of private school tuition as the administrative and judicial  process unfolds.  See, e.g., Susquenita Sch. Dist. v. Raelee S. ex rel. Heidi S., 96 F.3d 78, 85 87 (3d  Cir. 1996) ( The purpose of the Act, which is to ensure that every child receive a  free and  appropriate education  is not advanced by requiring parents, who have succeeded in obtaining  a ruling that a proposed IEP is inadequate, to front the funds for continued private education. );  see also Connors v. Mills, 34 F. Supp. 2d 795, 802 06 (N.D.N.Y. 1998) (stating, in dicta, that when  the Burlington Carter factors are met, the IDEA permits district courts to order prospective  funding for a unilateral placement in appropriate circumstances).             15 See also P.K. ex rel. S.K. v. New York City Dep t of Educ., 819 F. Supp. 2d 90, 118 (E.D.N.Y. 2011)  (Johnson, J.) ( [W]here the parents have prevailed on each of the three prongs of the Burlington Carter test, the IDEA authorizes a court  to award retroactive direct payment of private school  tuition.  (quoting Mr. & Mrs. A., 769 F. Supp. 2d at 427)), affʹd, 526 F. App x 135 (2d Cir. 2013);  W.W. v. New York City Dep t of Educ., No. 12 Civ. 7196, 2014 WL 1330113, at *2 (S.D.N.Y. Mar. 31,  2014) (Torres, J.) ( If the parent lacks the financial resources necessary to front the costs of  private school tuition, the parent may request direct retroactive payment to the private  school. ); A.R. ex rel. F.P. v. New York City Dep t of Educ., No. 12 Civ. 4493, 2013 WL 5312537, at  *10 11 (S.D.N.Y. Sept. 23, 2013) (Crotty, J.) (agreeing with  Judge Gardephe s well reasoned  opinion in Mr. & Mrs. A. that a court s broad discretion to grant such relief as is appropriate  under 20 U.S.C. § 1415(i)(2)(C)(iii) includes the power, in a proper case, to award retroactive  direct payment of private school tuition  (internal quotation marks and alternations omitted)).  14 23 In this case, both parties agree (as do we) that the broad spectrum of  equitable relief contemplated under the IDEA encompasses, in appropriate  circumstances, a  direct payment  remedy.16  Cf. Frank G. v. Board of Educ. of Hyde  Park, 459 F.3d 356, 371 (2d Cir. 2006) (noting that the IDEA  confer[s] broad  discretion on the district court to grant relief it deems appropriate to parents of  disabled children who opt for a unilateral private placement  (citing 20 U.S.C. §  1415(i)(2)(C)(iii))).  Indeed, where the equities call for it, direct payment fits  comfortably within the Burlington Carter framework: like reimbursement, direct  payment to the private school that provided the required educational program  merely requires [the school district] to belatedly pay expenses that it should  have paid all along and would have borne in the first instance had it developed a  proper IEP.   Burlington, 471 U.S. at 370 71.  It also furthers the IDEA s remedial  purposes by extending the unilateral withdrawal option to parents with limited  financial means, who otherwise could not avail themselves of it.  See id. at 372  ( The [IDEA] was intended to give handicapped children both an appropriate   The Department informs us that,  [w]hile [it] agree[s] that direct payment to a private school  is an appropriate remedy under the IDEA under certain circumstances, see Mr. and Mrs. A v.  New York City Dept. of Educ., 769 F. Supp. 2d 403 (S.D.N.Y. 2011), such action must be made  contingent upon a showing by the plaintiff of a legal obligation to pay the school should the  plaintiff s attempt at payment [through IDEA litigation against the Department] be  unsuccessful, lest the standing requirement be rendered a nullity.   Appellee s Letter Br. at 2.        16 24 education and a free one; it should not be interpreted to defeat one or the other of  those objectives. ).  Applying the direct payment remedy in practice, however, highlights  some of the tensions between the statutory enforcement mechanisms available  under the IDEA and the standing requirements of Article III.  If the parents of a  special needs child who is enrolled in a private school have not paid tuition and  are not legally obligated to do so, then their standing to pursue IDEA remedies  may be called into question.  As discussed above, we must ask whether they  have suffered an injury in fact.  And even if they have, we must inquire further  as to how direct tuition funding will redress this injury.      The parties have directed us to only a handful of cases that have addressed  these or similar questions.  In deciding that E.M. satisfied the elements of  constitutional standing, the district court here relied primarily on S.W. v. New  York City Department of Education, 646 F. Supp. 2d 346 (S.D.N.Y. 2009).  There, the  district court faced the question whether a parent who alleged that her child had  been denied a FAPE had standing to seek direct payment of her child s tuition to  the private school where she had unilaterally enrolled her child.  See id. at 354 55.   The court set out the standing problem before deciding that standing existed.   25 The parent s contract with the private school recited that the parent was  dependent upon receiving prospective payment from [the district] in order to  make the payment of tuition.   Id. at 357 (alterations omitted).  The court  therefore determined that the plain language of the contract  relieved S.W. of  financial responsibility in the event that the [the district] refused to pay her son s  2005 2006 tuition.   Id. at 358.  Further, because the parent had  not submitted  any evidence that [the private school] believes her to be responsible for tuition  payment, nor that they would otherwise seek to hold her liable for  noncompliance with the contract,  the court concluded that the parent had not  asserted an injury in fact based on any financial indebtedness to the private  school.  Id.       Nonetheless, the court in S.W. ultimately decided that the parent had  standing to assert her claims.  Her injury in fact arose not from a financial  obligation to the private school, the court reasoned, but from her statutory right  to receive a free and appropriate education for her child, at public expense.  See  id. at 358 59.  The school district argued that this type of injury could not be  redressed by the relief there requested   direct payment to the private school.   26 But the court dismissed this argument in light of the language and structure of  the IDEA:    The IDEA requires school districts to provide disabled children with  a FAPE, which is defined by the statute, in relevant part, as  special  education and related services that . . . have been provided at public  expense  .  .  .  .     Here,  it  is  undisputed  that  [the  child]  received  an  appropriate  education  at  [the  private  school],  but  importantly,  that  education  was  not provided at  public expense.    If  the  Court  orders  the [district] to pay [the child s] tuition to [the private school], as [the  parent]  requests,  [the  child]  will  have  received  a  FAPE,  that  is,  an  appropriate education at public expense.      Id. at 359 (quoting 20 U.S.C. § 1401(9)).      The Fourth Circuit reached a different conclusion in Emery v. Roanoke City  School Board, 432 F.3d 294 (4th Cir. 2005), a case relied on by the Department.  In  Emery, after the public school district failed to prepare an IEP, the father of a  disabled child sought reimbursement for payments in amounts totaling over  $200,000 that were made to a private, residential educational institution.  See id.  at 296 97.  The father s medical insurer had paid the charges for the child s six month stay in the facility, however, and the father first sought reimbursement for  the insurer s costs years after the payments were made.  The Fourth Circuit  concluded that the father lacked standing to seek reimbursement for the insurer s  payments.  See id. at 299 300.    27 In reaching that conclusion, the Emery Court addressed the two injuries in fact that might arise from a district s failure to provide a disabled child with the  educational services she requires: denial of a FAPE and financial injury.  The  court reasoned that although a plaintiff may allege an injury in fact arising solely  from the denial of a FAPE, the denial of that FAPE was not redressable by the  requested relief of tuition payments for an educational term already long passed.   See id. at 299.  In addition, because the plaintiff  waited numerous years to bring   the suit, there would be no way for the district to remedy its past failure to  provide a FAPE through the provision of remedial services.  Id.  The court further  held that, although a plaintiff may allege a financial injury arising from the  outlay of personal funds to pay for private education, since this injury  is a  subsidiary of and dependent upon the child s failure to receive a proper  education under the IDEA,  the plaintiff in Emery failed to establish that he  suffered any form of monetary loss.  Id.   Crucially for the purposes of standing,   the court held,  he suffered no out of pocket loss himself for the services that  [the private institution] provided,  and he  failed to show how awarding him  [reimbursement] would be anything other than a windfall.   Id.        28   C.      Application Here        The Department argues here that the district court erred in concluding that  1.      The Parties  Arguments  plaintiff had standing to pursue a direct payment remedy.  Adopting the view  that  plaintiff s claimed denial of a FAPE is her grievance, [but her] injury in fact  for purposes of determining standing can only be viewed in financial terms,    Appellee s Letter Br. at 2,  the Department argues that the evidence  particularly the affidavit from Nancy Levy, General Co Director of RFTS     supports the conclusion that plaintiff has neither paid the Center tuition nor is  obligated to do so.  The Department contends,  [W]here a plaintiff has paid  nothing to the school and, more importantly, where there is no evidence that the  plaintiff is even obligated to do so in the future . . . an award of direct payment to  the private school, while theoretically righting [plaintiff s] grievance in the  abstract, does nothing to redress any actual, concrete injury suffered by the  plaintiff.   Id.     Plaintiff and her amici counter that E.M. has suffered two independent  injuries.  First, relying heavily on S.W., plaintiff argues that she has suffered an  injury in fact arising solely from the Department s failure to provide her child  29 with a publicly funded FAPE.  Second, she argues that she is in fact financially  obligated to the Center, and that the Center   in the Department s stead   did  provide an appropriate education.  She cites to the plain language of the duly  executed enrollment contract, which (as described above) provides that E.M. and  her husband  assume, jointly and severally, complete financial responsibility for  the enrollment [of their child] in [RFTS] for the year 2008 2009 and agree to pay  when due the Annual Tuition and Fees.   J.A. 759 61.  This financial obligation,  she contends, creates an injury in fact.          Direct payment of tuition would redress both of these injuries, according  to E.M.  With regard to the denial of a FAPE, direct payment would ensure that  plaintiff s child was provided a free appropriate public education in 2008 2009 at  public expense, as provided for by the statute.  With regard to plaintiff s financial  injury, direct payment would relieve plaintiff of her obligation to pay tuition to  the Center.     2.      Plaintiff Has Standing to Seek Direct Payment under the IDEA           Based on Her Contractual Obligations to RFTS     Based on the record before us, we conclude that plaintiff has standing to  seek direct retrospective tuition payment to the Center.  As an initial matter, we  30 note our agreement with plaintiff and her amici that E.M. s claimed denial of a  FAPE constitutes an injury in fact, and not merely a  grievance,  as the  Department contends.  But we need not decide today the thorny question  whether the denial of a publicly funded FAPE, standing alone, is an injury that is  redressable  by an order requiring the Department to pay the child s private school tuition directly.17  Rather, the record provides a narrower ground for our  decision, albeit one the district court did not reach in the first instance.18  In our  view, plaintiff has adequately demonstrated that, as a result of the Department s  alleged failure to provide a FAPE, she has incurred a financial obligation to RFTS  under the terms of the enrollment contract.  Plaintiff s contractual obligation  itself constitutes an  injury in fact  for Article III purposes, one that is  redressable  by the direct tuition payment she seeks.     We therefore express no opinion on the standing analysis espoused in S.W. (and relied upon  by the district court below), resting solely on the IDEA s statutory language requiring that a  FAPE be provided  at public expense.   See S.W., 646 F. Supp. 2d at 359; E.M., 2011 WL 1044905,  at *6.           18 We may, of course, affirm the district court s decision on any ground sufficiently presented by  the record.  See Olsen v. Pratt & Whitney Aircraft, 136 F.3d 273, 275 (2d Cir. 1998) ( It is well  settled that we may affirm on any grounds for which there is a record sufficient to permit  conclusions of law, including grounds not relied upon by the district court.  (internal quotation  marks omitted)).        17 31   Relying on the language of the contract as well as extrinsic evidence such  as Levy s affidavit and plaintiff s financial condition, the IHO and the SRO  concluded that the agreement between the parties did not actually require  plaintiff to pay N.M. s tuition to RFTS, and therefore supplied no basis on which  plaintiff could assert standing to sue for direct payment.19  Although  [w]e must  give due weight to the state proceedings, mindful that we lack the specialized  knowledge and experience necessary to resolve questions of educational policy,   R.E. v. New York City Dep t of Educ., 694 F.3d 167, 189 (2d Cir. 2012) (internal  quotation marks and alteration omitted), we need not defer to the findings of  state administrative officers on questions, such as contract interpretation or the  requirements of standing, that fall outside of their field of expertise, see M.H. v.  New York City Dep t of Educ., 685 F.3d 217, 244 (2d Cir. 2012) (observing that the  weight due administrative determinations  will vary based on the type of  determination at issue ); see also Lillbask ex rel. Mauclaire v. Conn. Dep t of Educ.,  397 F.3d 77, 82 (2d Cir. 2005) (explaining that the  due weight we ordinarily  must give to the state administrative proceedings is not implicated with respect   As noted supra, the IHO and SRO also found that, because plaintiff had not paid any tuition  out of pocket, she lacked standing to seek tuition  reimbursement.   J.A. 129, 192.  On appeal,  however, plaintiff has made clear that she is not seeking  reimbursement,  in the literal sense,  for herself, but rather  direct payment  of tuition to RFTS.       19 32 to issues of law  (internal quotation marks and alterations omitted)).  These  matters fall within the purview of the lawyer s expertise, not that of the educator.  In this case, we disagree with the IHO s and SRO s analysis, for Article III  standing purposes, of the contractual arrangement entered into by E.M. and the  Center.  We conclude, first, that E.M. has made an adequate showing, based on  the unambiguous language of the enrollment contract, that she is obligated to  pay (or, at the very least, risks potential civil liability should she fail to pay)  tuition to the Center, regardless whether she is successful in obtaining funding  from the Department under the IDEA.  In our view, that financial obligation,  incurred as a result of an allegedly inadequate IEP, satisfies the requirements for  standing.  But even assuming, as the administrative officers did here, that E.M.  has no obligation to pay tuition unless and until she succeeds in her litigation  against the Department, we nonetheless conclude that E.M. has standing to bring  this claim based on the implied contractual obligation to use her best efforts to  pursue her statutory remedies to repay the tuition that the Center has, in effect,  loaned  to her during the 2008 2009 school year.  Our reasoning is explained  below.      33     a.  Plaintiff s Contractual Obligation to Pay Tuition Absent Success       in Her IDEA Litigation Against the Department        First, contrary to the determinations of the IHO and SRO, we conclude that  E.M. has standing to pursue a claim for direct payment under the IDEA based on  her contractual obligation to pay private school tuition.  E.M. has made an  adequate showing that her contract with the Center requires her to pay tuition  even if her IDEA claim against the Department fails to result in funding.     A plain language reading of the written enrollment contract, see Kass v.  Kass, 91 N.Y.2d 554, 566 67 (1998),20 reveals that plaintiff has accepted a legally enforceable obligation to pay tuition to RFTS.  Indeed, pursuant to that contract,  plaintiff has assumed, without qualification,  complete financial responsibility  for the enrollment  of her child at the Center, and  agree[d] to pay  tuition and  fees.  J.A. 759.  Thus, unlike the plaintiff in S.W., whose enrollment contract with  the private school  plain[ly] . . . relieved [the parent] of financial responsibility in  the event that the [the Department] refused to pay her son s 2005 2006 tuition,   S.W., 646 F. Supp. 2d at 358, E.M. s written contract with the Center nowhere  conditioned her tuition liability on her ability to obtain funding from the  Department, cf. id. at 357 58 (concluding that parent lacked standing to seek  20  There is no dispute that New York law governs the enrollment contract at issue.    34 direct payment under the IDEA based on any financial indebtedness to the  school where the enrollment contract expressly provided that parent was  dependent upon receiving prospective payment from [the Department] . . . in  order to make the payment of tuition,  and that the school  has assumed the risk  that the Parent may not receive prospective payment from [the Department]   (alterations omitted)).    It is true that certain portions of the enrollment contract   including the  payment schedule and the deposit amount   were left blank.  See J.A. 759.  But  we are not persuaded that these blank spaces, in a standard form contract,  render the parties  entire agreement void.  The contract s essential terms    namely, the educational services to be provided and the amount of tuition    were plainly set out in the written agreement, and we cannot agree that the  contract, read as a whole, is so vague or indefinite as to make it unenforceable as  a matter of law.  See, e.g., Best Brands Beverage, Inc. v. Falstaff Brewing Corp., 842  F.2d 578, 587 88 (2d Cir. 1987) ( Although courts are loath to refuse enforcement  of agreements on indefiniteness grounds, if the terms of the agreement are so  vague and indefinite that there is no basis or standard for deciding whether the  agreement had been kept or broken, or to fashion a remedy, and no means by  35 which such terms may be made certain, then there is no enforceable contract.   (internal citation and quotation marks omitted)); Cobble Hill Nursing Home, Inc. v.  Henry & Warren Corp., 74 N.Y.2d 475, 482 83 (1989) (stating that the requirement  of definiteness  is necessarily flexible, varying for example with the subject of the  agreement, its complexity, the purpose for which the contract was made, the  circumstances under which it was made, and the relation of the parties ).21    The administrative officers, however, rejected this plain language  interpretation of the enrollment contract based primarily on Nancy Levy s  statement in her affidavit that, as of November 12, 2008,  [n]o tuition has been  received for [N.M.] in accordance with an agreement that [E.M.] would contact  an advocate or attorney and seek funding  from the Department.  J.A. 758.  The  IHO and SRO appeared to treat Levy s testimony as evidence of an oral side  agreement between the parties that modified the terms of the enrollment contract  so that E.M. would not be required to pay tuition unless and until she recovers a   Moreover, it is undisputed that the Center fully performed its obligations under the  enrollment contract by providing the promised educational services during the 2008 2009  school year.  Thus, even if the writing itself is incomplete, the Center s performance of its  contractual obligations (and plaintiff s acceptance of them) arguably evidence a mutual intent to  consummate the agreement, thereby triggering plaintiff s reciprocal obligation to pay tuition.    See, e.g., Arbitron, Inc. v. Tralyn Broad., Inc., 400 F.3d 130, 136 38 (2d Cir. 2005) (noting that, under  New York law, even where some terms are left open, so long as there is sufficient evidence that  both parties intended to be bound, the agreement will be enforced).     21 36 judgment against the Department.  See id. at 129, 191 93.  On that basis, the  administrative officers concluded that E.M. had no real stake in the outcome of  this litigation, and therefore lacked standing to pursue her claims.  See id. at 130,  193 94.  We disagree with that assessment.  To begin, the IHO s and SRO s reliance on the Levy affidavit to rewrite the  terms of the enrollment contract is misplaced.  Although Levy testified that E.M.  had not yet paid tuition  in accordance with an agreement  to seek funding  under the IDEA, J.A. 758, Levy s affidavit is silent on E.M. s payment obligations  should her efforts to obtain public funding fail; indeed, there is nothing in the  record to suggest that, if plaintiff s IDEA claim proves fruitless, she is  automatically relieved of her contractual promise to pay tuition, cf. S.W., 646 F.  Supp. 2d at 357 (parent lacked standing based on financial indebtedness where  the enrollment contract  plainly relieved [parent] of responsibility for the cost of  her son s tuition ).  Thus, while the Levy affidavit may be evidence that the  Center agreed to forbear on payment during the pendency of plaintiff s IDEA  litigation against the Department, we cannot conclude that its current  forbearance conclusively evidences an intention to waive its contractual rights  altogether or to forgo enforcement in the future: so long as the limitations period  37 has not run, a creditor s willingness to be patient with a debtor does not, by itself,  render this debt unenforceable as a matter of law.  See, e.g., WMW Mach., Inc. v.  Werkzeugmaschinenhandel GmbH IM Aufbau, 960 F. Supp. 734, 748 n.11 (S.D.N.Y.  1997) (stating that, under New York law,  [t]he intention to waive [contractual  rights] must be clearly established and cannot be inferred from doubtful or  equivocal acts or language  (citing E. 56th Plaza, Inc. v. Abrams, 458 N.Y.S.2d 953,  955 (App. Div. 3d Dep t 1983))); see also Beth Israel Med. Ctr. v. Horizon Blue Cross  & Blue Shield of N.J., Inc., 448 F.3d 573, 585 (2d Cir. 2006) ( [W]aiver requires a  clear manifestation of an intent by plaintiff to relinquish her known right  and  mere silence, oversight or thoughtlessness in failing to object  to a breach of the  contract will not support a finding of waiver.  (quoting Courtney Clarke v. Rizzoli  Int l Publ ns, Inc., 676 N.Y.S.2d 529, 529 (App. Div. 1st Dep t 1998))).     Moreover, even if the Levy affidavit could be interpreted to suggest that  the parties orally agreed to modify the written enrollment contract to relieve  E.M. of tuition liability, it is unclear whether E.M. could effectively rely on that  purported modification to defend against an action on the contract, should the  Center later sue her for nonpayment, or (hypothetically) if the Center should  change management, or if it should enter bankruptcy and the trustee seek to  38 collect.  Notably, the written enrollment contract signed by both parties  contained an express merger clause, which provided as follows:   This  Enrollment Contract contains the entire material terms and conditions  and  no  others will be deemed valid unless they are contained in an express writing  signed by [the parent] and the School.   J.A. 761.  Accordingly, as a matter of  New York law (which governs the enrollment contract), any side agreements  between the parties that were not reduced to a signed writing do not   and  indeed cannot   modify or negate plaintiff s legal responsibility under the  contract to pay the cost of tuition.  See, e.g., Schron v. Troutman Sanders LLP, 20  N.Y.3d 430, 436 (2013).  Thus, because the written enrollment contract appears to  be enforceable notwithstanding any purported oral modifications, E.M. has, at  the very least, demonstrated a well founded basis for fearing exposure to suit for  nonpayment.  See, e.g., Ross v. Bank of Am., N.A. (USA), 524 F.3d 217, 222 (2d Cir.  2008) (stating that injury in fact  is a low threshold,  and  may simply be the fear  or anxiety of future harm  (internal quotation marks omitted)); cf. S.W., 646 F.  Supp. 2d at 358 (observing that  potential civil liability can constitute an injury in  fact,  but concluding that the plain language of the enrollment contract at issue  there  relieved [the parent] of financial responsibility ).     39 In light of the above, we conclude that E.M. has made an adequate  showing, for standing purposes, that she is subject to a contractual obligation to  pay private school tuition to RFTS, and that she incurred that obligation as a  direct result of the Department s alleged failure to provide her child a FAPE.   That contractual obligation amounts to an injury in fact that can be redressed by  a favorable decision in this case:  if (after the underlying merits question is  adjudicated) the Department is required to pay N.M. s tuition at RFTS, then  plaintiff is no longer obligated to do so.  Once relieved of that obligation, she no  longer risks being sued for nonpayment or suffering any of the negative effects  associated with carrying such a debt.22  In short, a favorable decision would  make plaintiff whole.  Under these circumstances, E.M. has satisfied Article III s  standing requirements, and may pursue her claim against the Department.      b.  Plaintiff s Contractual Obligation to Seek Funding Under the        IDEA to Repay Tuition  Loaned  to Her by the Center      Second, even assuming, arguendo, that the oral agreement alluded to by the  administrative officers below did modify the enrollment contract, so that E.M. has  no obligation to pay tuition unless she succeeds in her IDEA litigation against the   These might include, for example, effects on her borrowing capacity for other purposes, or her  relationship with the Center in future years, both with respect to N.M. s education and the  education of one or more of her other children.  Indeed, the record reflects that E.M. is the  mother of a second, severely disabled child.  See J.A. 536 37.    22 40 Department, we nonetheless conclude that E.M. has standing to bring her claim  for direct payment.  Even under such a modified contractual arrangement, E.M.  has impliedly promised to use her best efforts to pursue her statutory remedies  to recoup the cost of tuition and repay the Center.  And while this arrangement  means the Center   rather than E.M.   ultimately bears the risk that E.M. s  litigation against the Department will be unsuccessful, we are not persuaded that  this fact necessarily renders the Center the real party in interest, as the  administrative officers concluded, or that it otherwise prevents E.M. from  pursuing her remedies under the IDEA.  Rather, such an arrangement may fairly  be interpreted as a  loan  provided by the Center to E.M.   in the form of  tuition   with forbearance in exchange for her promise to pursue recompense  from the Department that will, in turn, extinguish her debt.    An agreement of this type is roughly analogous to a familiar insurance  arrangement known as a  loan receipt.   See, e.g., 16 COUCH ON INS. § 222:91 (3d  ed. 2012).  Under such an arrangement, when an insured suffers a loss at the  hands of a third party tortfeasor,  the insurer lends the insured the amount due  on the policy, and the insured pays it back only to the extent that the insured is  able to obtain a recovery against [the third party].   Wright, et al., 6A FED. PRAC.  41 & PROC. § 1546.  Although the insured is, in essence, suing for the benefit of the  insurer, by virtue of the loan receipt the insurer  has not paid the insured s claim  and therefore is not subrogated to the insured s rights.   Id.  Thus, the insured    not the insurer   has been recognized as the proper party to bring suit.  See 16  COUCH ON INS. § 222:91 ( Under the loan receipt relationship, the insurer does  not have standing to sue the third party and any such actions would be  dismissed for lack of standing or failure to state a cause of action. ).     The loan receipt arrangement has long been judicially accepted as a valid  mechanism for providing coverage for an insured s losses while allowing her to  sue tortfeasors in her own name.  See, e.g., Luckenbach v. W.J. McCahan Sugar  Refining Co., 248 U.S. 139, 149 (1918) (describing the loan receipt arrangement as  consonant both with the needs of commerce and the demands of justice ); Aetna  Ins. Co. v. Henry Du Bois Sons Co., 144 F.2d 262, 264 (2d Cir. 1944) (stating that  a  [loan] receipt is a lawful contract which will be enforced ); see also Columbia  Grain, Inc. v. Or. Ins. Guar. Ass n, 22 F.3d 928, 931 (9th Cir. 1994) (explaining that  with a loan receipt, the insured makes the claim against the third party but may  be contractually bound to give the money recovered to the insurer ).   42 Viewed in this light, the reality that the Center ultimately bears the risk of  plaintiff s non recovery from the Department is merely a consequence of the  contractual arrangement between it and E.M., and does not dislodge E.M. as the  real party in interest.  Cf. 17 COUCH ON INS. § 241:42 ( An insured, who agrees to  sue the one responsible for the damage for the benefit of the insurer, may bring  an action for such damages in his or her own name without violating a statutory  provision requiring every action to be brought in the name of the real party in  interest. ).  Further, unlike the insurance payments made to the private  educational facility in Emery, which left the plaintiff there with no obligation of  record either to the school or the insurer, the Center s  loan  arrangement with  E.M. obliges her to pursue diligently her statutory remedies under the IDEA, and  to remit to the Center any recovery she might obtain as a result of her litigation  against the Department.  Thus, if E.M. prevails on her claims, and is awarded  funding from the Department, she will not receive a  windfall,  cf. Emery, 432  F.3d at 299; rather, she will merely repay a debt incurred as a result of the  Department s allegedly inadequate IEP.       In sum, we conclude that, because of her contractual obligation to pay  tuition to the Center, E.M. has standing to pursue this claim against the  43 Department, even if the Center may choose not to act upon that obligation unless  and until E.M. prevails in her litigation against the Department.    Of course, that plaintiff has standing to pursue her claim does not mean  that she is entitled to the relief she seeks.  As we have noted, even if a plaintiff  satisfies the Burlington Carter prerequisites,  because the authority to grant  reimbursement [under the IDEA] is discretionary,  equitable considerations . . .  are relevant in fashioning relief.   Frank G., 459 F.3d at 363 64 (quoting  Burlington, 471 U.S. at 374); see also Forest Grove Sch. Dist. v. T.A., 557 U.S. 230,  246 47 (2009) (stating that, even if a plaintiff establishes a right to reimbursement  under the IDEA,  courts retain discretion to reduce the amount of a  reimbursement award if the equities so warrant ).  In making that equitable  determination, the district court may consider many factors, including, inter alia,  whether plaintiff s unilateral withdrawal of her child from the public school was  justified, whether plaintiff provided the Department with adequate notice of the  withdrawal, whether the amount of private school tuition was reasonable,  whether plaintiff should have availed herself of need based scholarships or other  financial aid from the private school, and whether there was any fraud or  collusion in generating (or inflating) the tuition to be charged to the Department,  44 or whether the arrangement with the school was fraudulent or collusive in any  other respect.  These factors, however, bear not on our standing analysis under  Article III, but on the equities of plaintiff s claim for relief.         II.    Merits   Having concluded that plaintiff has standing to pursue a claim for direct  tuition payment to the Center, we now turn to the merits of this dispute.  The  district court determined that E.M. failed to establish that N.M. s IEP was either  procedurally or substantively inadequate.  See E.M., 2011 WL 1044905, at *7 10.   Most important for our purposes here, during the course of its analysis of the  substantive adequacy of the IEP and whether a 6:1:1 classroom setting would  provide an appropriate education, the district court appeared to credit evidence  submitted by E.M. that her daughter needed  constant supervision.   Id. at *8  (internal quotation marks omitted).  But the court concluded that the SRO had  not erred in approving the 6:1:1 setting.  In so doing, the SRO relied in part on  testimony from a teacher at N.M. s proposed public school classroom that the  child would be provided with sufficient supervision in the classroom setting    supervision that would approximate 1:1 when needed.  See id. at *9.  The teacher  offered testimony, as described above,  about the nature of the placement  45 actually offered for N.M. in the IEP.   Id. (emphasis added).  According to the  court,  [i]t was not error for the SRO to consider such evidence.   Id.  In making  this determination, however, the court noted that, as of the date of its decision,  there had been no case from within the Second Circuit  that st[ood] for the  proposition that an SRO may not consider evidence extrinsic to the written IEP.    Id.      That context has now changed.  In 2012, our Court issued an opinion in  R.E. v. New York City Department of Education, 694 F.3d 167 (2d Cir. 2012), in  which we expressly addressed whether a district court or state officer may  consider and rely on evidence extrinsic to the IEP when deciding whether an  educational program provides a disabled child with a FAPE, and adopted  the  majority view that the IEP must be evaluated prospectively as of the time of its  drafting and . . . that retrospective testimony that the school district would have  provided additional services beyond those listed in the IEP may not be  considered.   Id. at 186.  By way of example, we explained that  testimony may  be received that explains or justifies the services listed in the IEP,  id., but the  district  may not introduce testimony that a different teaching method, not  mentioned in the IEP, would have been used,  id. at 186 87.    46   Particularly relevant to this case, we noted in R.E. that  if a student is  offered a staffing ratio of 6:1:1, a school district may introduce evidence  explaining how this structure operates and why it is appropriate.   Id. at 187.  But  [i]t may not introduce evidence that modifies this staffing ratio (such as  testimony from a teacher that he would have provided extensive 1:1 instruction  to the student).   Id.; see also C.F., 746 F.3d at 79 80 ( Because the IEP must be  evaluated prospectively, without recourse to retrospective testimony, the  Department cannot cure [a deficient IEP that failed to include parent counseling  or training] by offering testimony that counseling and training would have been  offered.  (citing R.E., 694 F.3d at 193)).  This rule reasonably protects parents who  must assess a proffered IEP without the benefit of after the fact testimonial  modifications.         Here, the SRO relied on testimony from N.M. s proposed teacher that (as  the SRO characterized it) explained how the teacher could  make sure that either  [the teacher] or a paraprofessional worked with the student at all times, having  done so previously for another student during the first two months of the school  year.   J.A. 136.  In other words, the SRO relied expressly on the possibility,  extrinsic to any written education plan, that the teacher in the proposed 6:1:1  47 classroom would provide 1:1 services beyond those specified in the IEP    precisely what R.E. determined to be impermissible.     The parties urge us to reach the merits of this case notwithstanding this  error.  We certainly appreciate their desire to resolve this case now without  further litigation, with its attendant delays and costs.  But we must decline this  invitation.  It would be imprudent for this panel, without any educational  expertise, to decide the merits of E.M. s claim on a cold record.  Cf. M.H., 685 F.3d  at 244 (stating that a court s review of administrative findings in the IDEA  context must  be colored by an acute awareness of institutional competence and  role ).  We agree with E.M. that considerable record evidence supports the  conclusion that, in the 2008 2009 school year, N.M. needed constant 1:1 care to  progress.  But, as the Department points out, both the Committee social worker  and the teacher in the recommended classroom testified that N.M. could  progress in a 6:1:1 classroom.  We are simply not in a position to cull from this  testimony the evidence that R.E. permits us to consider and then determine  whether that testimony is credible and persuasive, particularly when the IHO  did not address those questions at all.    48   For these reasons, we remand this case to the district court for further  proceedings consistent herewith.  That court might, in its discretion, either  decide the merits of the IEP claim, or, perhaps more profitably, remand the  matter to state administrative officers for a complete reexamination in light of  our instructions in R.E.  See T.L. v. New York City Dep t of Educ., 938 F. Supp. 2d  417, 436 (E.D.N.Y. 2013) ( A court may remand a proceeding when it needs  further clarification or does not have sufficient guidance from the administrative  agencies.  (citing cases)).  On remand, the district court is free to reexamine any  part of its prior analysis, and any other arguments that it did not need to address  in its initial decision.    CONCLUSION    We conclude that, in light of her contractual obligation to pay tuition to the  Center, E.M. has Article III standing to pursue her direct payment claim against  the Department.  We further conclude, in light of intervening authority, that the  district court erred in affirming the SRO s determination that the December 2008  IEP provided a FAPE.  We therefore VACATE the judgment entered by the  district court and REMAND the cause for consideration of the merits or further  49 proceedings by the state administrative officers in light of our decision in R.E. v.  New York City Department of Education, 694 F.3d 167 (2d Cir. 2012).  50