Christopher v. Sussex County, et al.

 Annotate this Case
Justia Opinion Summary

Sheriff of Sussex County plaintiff-appellant Jeffrey Christopher sought a declaratory judgment regarding the powers of the sheriff in Delaware, particularly the Sheriff in Sussex County. He also sought a determination that recently enacted House Bill 325 ("HB 325") was unconstitutional. The nature of the Sheriff's complaint centered on whether he had arrest powers in criminal cases as a core or fundamental tool to perform his constitutional designation as a "conservator of the peace." The Superior Court issued a Memorandum Opinion granting Summary Judgment to Sussex County and the State, holding "that the common law authority and responsibilities of the Sheriff are subject to modification and restriction" by statutory enactments of the General Assembly, therefore HB 325 was constitutional. On appeal to the Supreme Court, the Sheriff argued that the phrase "sheriff shall be the conservator of the peace" contains a constitutional right under the Delaware Constitution, and that arrest power is a core tool of the "conservator of the peace" as it applies to the sheriff because a peace officer cannot "[conserve] the peace" without the ability to arrest. By stripping him of arrest powers, the General Assembly violated the Delaware Constitution because it took away a tool indispensable to his constitutional obligation to act as a "conservator of the peace." The Supreme Court held that the General Assembly may not abrogate a constitutional office or take away the core duties of a constitutional officer without enacting an amendment pursuant to the Delaware Constitution. However, the Court also held that because the common law arrest power of a sheriff was not fundamental, but was merely incidental, to his role as a "conservator of the peace" when the 1776, 1792, 1831, and 1897 Delaware Constitutions were adopted, the arrest power can be modified or even eliminated by statute. Therefore, the Superior Court's judgment was affirmed on that basis.

Download PDF
EFiled:  Oct 07 2013 01:05PM EDT   Filing ID 54339361  Case Number 201,2013  IN THE SUPREME COURT OF THE STATE OF DELAWARE        JEFFREY S. CHRISTOPHER,    §              §    Plaintiff Below,      §  No. 201, 2013    Appellant,        §              §  Court Below   Superior Court    v.          §  of the State of Delaware,              §  in and for Sussex County  SUSSEX COUNTY, a political   §  C.A. No. S12C­05­018  subdivision of the State of Delaware;  §  MICHAEL H. VINCENT, Sussex   §  County Council President; SAMUEL  §  R. WILSON, Sussex County Council  §  Vice President; JOAN R. DEAVER,  §  Sussex County Council       §  Councilwoman; GEORGE R. COLE,  §  Sussex County Councilman; VANCE §  C. PHILLIPS, Sussex County Council §  Councilman; TODD F. LAWSON,   §  Sussex County Administrator; and   §  the STATE OF DELAWARE,    §              §    Defendants Below,     §    Appellee.        §                 Submitted:  September 11, 2013                  Decided:  October 7, 2013    Before  STEELE,  Chief  Justice,  HOLLAND,  BERGER,  JACOBS  and  RIDGELY, Justices (constituting the Court en Banc).      Upon appeal from the Superior Court.  AFFIRMED.        Julianne  E.  Murray,  Esquire  (argued),  and  Feliks  Finkel,  Esquire,  Murray Law LLC, Georgetown, Delaware, for appellant.            Edward  K.  Black,  Esquire,  Department  of  Justice,  Wilmington,  Delaware, for appellee, State of Delaware.      David N. Rutt, Esquire, Moore & Rutt, P.A., Georgetown, Delaware,  for appellee, Sussex County.                                                  HOLLAND, Justice:    2        On  August  9,  2012,  the  plaintiff­appellant,  Jeffrey  S.  Christopher,  Sheriff of Sussex County, Delaware ( Sheriff ), filed his Second Amended  Complaint  in  the  Superior  Court  of  the  State  of  Delaware  naming  as  defendants­appellees,  Sussex  County,  a  political  entity,  and  its  individual  Council members: Michael H. Vincent, Samuel R. Wilson, Joan R. Deaver,  George B. Cole and Vance C. Phillips, and the County Administrator, Todd  F.  Lawson,  all  in  their  representative  capacity.    Collectively,  these  defendants shall be referred to as  Sussex County.   The Second Amended  Complaint also named the State of Delaware ( State ) as a defendant.  The  Complaint sought a declaratory judgment regarding the powers of the sheriff  in  Delaware,  particularly  the  Sheriff  in  Sussex  County.    It  also  sought  a  determination  that  recently  enacted  House  Bill  325  ( HB  325 )  is  unconstitutional.   Specifically,  the  Sheriff  asked  the  Superior  Court  for  a  declaratory  judgment  stating  that  he  has  arrest  powers  in  criminal  cases  as  a  core  or  fundamental tool to perform his constitutional designation as a  conservator  of the peace.   The Superior Court requested briefing on the constitutionality  of  then  recently­enacted  HB  325,  which  eliminated  the  Sheriff s  arrest  powers  in  criminal  cases.    All  parties  filed  cross­motions  for  Summary  Judgment.    The  Superior  Court  issued  a  Memorandum  Opinion  granting  3    Summary  Judgment  to  Sussex  County  and  the  State,  holding  that  the  common  law  authority  and  responsibilities  of  the  Sheriff  are  subject  to  modification  and  restriction   by  statutory  enactments  of  the  General  Assembly.  Therefore, the court held that HB 325 was constitutional.      The Delaware Constitution states that  [s]heriffs shall be conservators  of  the  peace  within  the  counties  respectively  in  which  they  reside. 1   According to the Sheriff, once embedded in the Delaware Constitution, the  sheriff s  obligation  to  act  as  a  conservator  of  the  peace   became  a  constitutional  obligation  and  the  powers  necessary  to  carry  out  that  obligation became constitutional not common law powers.2  The Sheriff  claims that  the essence of the term  conservator of the peace  includes  the  power to arrest in criminal cases.      The Sheriff asks this Court to rule that the phrase  sheriff shall be the  conservator  of  the  peace   embodies  (contains)  a  constitutional  right  under  the  Delaware  Constitution,  and  that  arrest  power  is  a  core  tool  of  the  conservator of the peace  as it applies to the sheriff because a peace officer  cannot  [conserve]  the  peace   without  the  ability  to  arrest.    The  Sheriff  submits  that  by  stripping  him  of  arrest  powers,  the  General  Assembly  violated the Delaware Constitution because it took away a tool indispensable                                              1 2  Del. Const. art. XV, § 1 (1897).   See Del. Const. art. XXV (1776).  4    to  his  constitutional  obligation  to  act  as  a  conservator  of  the  peace.    Therefore,  the  Sheriff  submits,  HB  325  impermissibly  conflicts  with  the  Delaware  Constitution  by  redefining  the  term  conservator  of  the  peace.    The Sheriff argues that if the General Assembly wants to change the powers  of a constitutional office, it must amend the Delaware Constitution.      In this opinion, we hold that the General Assembly may not abrogate  a constitutional office or take away the core duties of a constitutional officer  without  enacting  an  amendment  pursuant  to  the  Delaware  Constitution.3   However, we also hold that the sheriff s common law arrest power is not a  fundamental or a core duty of his constitutional role as a  conservator of the  peace.     Because  the  common  law  arrest  power  of  a  sheriff  was  not  fundamental, but was merely incidental, to his role as a  conservator of the  peace  when the 1776, 1792, 1831, and 1897 Delaware Constitutions  were  adopted,  the  arrest  power  can  be  modified  or  even  eliminated  by  statute.   Therefore, the judgment of the Superior Court is affirmed on that basis.   Facts    On  June  19,  2012,  the  Delaware  General  Assembly  enacted  HB  325  with  the  purpose  of  clarifying  .  .  .  that  the  county  sheriffs  and  their  deputies do not have arrest authority.   The synopsis to HB 325 states that                                              3  See Collison v. State ex rel. Green, 2 A.2d 97 (Del. 1938).  5    [h]istorically  the  sheriffs  and  deputies  have  not  exercised  arrest  authority  and  the  Attorney  general s  office  has  given  an  opinion  that  the  Sheriff s  power to arrest is no greater than that shared by any citizen.       HB  325  amended  several  sections  of  the  Delaware  Code.    Title  11,  section  1901(2)  of  the  Delaware  Code  defines  public  peace  officers  as  having arrest powers in criminal cases.  HB 325 amends title 11 to exclude  sheriffs  from  having  arrest  power  in  criminal  cases.    HB  325  amended  section  1935  of title 11 to prohibit sheriffs  from  executing  fresh pursuit  of  any  person.    HB  325  repeals  section  2103  of  title  10,  taking  away  the  sheriff s  power  to  assemble  posse  comitatus.    Section  2103  of  title  10  explicitly states that  [s]heriffs and deputy sheriffs shall not have any arrest  authority.     It  further  provides  that  sheriffs  and  deputy  sheriffs  may  take  into custody and transport a person when specifically so ordered by a judge  or commissioner of the Superior Court.   Interpreting State Constitutions  State  constitutions  differ  from  the  United  States  Constitution  in  at  least  two  important  respects.    First,  state  constitutions  are  frequently  rewritten or amended.4  Second, state constitutional amendments are made in                                              4  See Robert F. Williams, State Constitutional Law Processes, 24 Wm. & Mary L. Rev.  169, 198 (1983).  6    the text  of the document  rather than added as a series of attachments, as is  done with the United States Constitution.5  The  initial  Delaware  Constitution  was  written  in  1776,  and  was  the  first  state  constitution  to  be  drafted  by  a  convention  elected  expressly  for  that purpose.6  Delaware s Constitution was revised by other conventions in  1792,  1831,  and  1897.    Delaware s  1897  Constitution  also  has  been  amended many times over the last century by legislative enactments passed  by two consecutive sessions of the General Assembly. 7  The  Delaware  Bill  of  Rights  provides  an  excellent  example  of  provisions  of  the  Delaware  Constitution  that  have  remained  constant.    The  present  format  first  appeared  in  the  1792  Delaware  Constitution.8    In  providing for the right to trial by jury, the 1792 Delaware Constitution stated  that it shall be as  heretofore. 9  The right that existed  heretofore  in 1792  was the common law right to trial by jury guaranteed by the 1776 Delaware                                              5  See Frank P. Grad,  The State Constitution:  Its Functions and Form for Our Time, 54  Va. L. Rev. 928, 942­43, 945­47, 972­73 (1968).    6   See  George  A.  Billias,  American  Constitutionalism  and  Europe,  1776­1848,  in  American Constitutional Abroad 13­14, 19­23 (George A.  Billias ed., 1990); Donald S.  Lutz,  Popular Consent and Popular Control:  Whig Political  Theory in the Early State  Constitutions 45 (1980).    7  Del. Const. art. XVI, § 1.    8  The Declaration of Rights and Fundamental Rules of the Delaware State was adopted  by the convention on September 11, 1776.  Shortly thereafter, the first Constitution of the  State of Delaware was enacted on September 20, 1776.  See Gordon S. Wood, Foreword:   State Constitution­Making in the American Revolution, 24 Rutgers L.J. 911, 921 (1993).    9  See Del. Const. art. I, § 4 (1792).  See generally Claudio v. State, 585 A.2d 1278, 1289­ 90 (Del. 1991).  7    Constitution.10  The Delaware Bill of Rights remained virtually unchanged in  the  1831  and  1897  Constitutions.    Accordingly,  to  understand  the  word  heretofore   in  the  present  1897  Delaware  Constitution,  one  must  refer  to  the Delaware Constitutions of 1831, 1792 and, ultimately, to the retention of  the common law right provided for in Delaware s 1776 Constitution.11  We make these observations to illustrate the significance of knowing  the  original  text,  context,  and  evolution  of  any  phrase  that  appears  in  the  present Delaware Constitution.  This is especially important because, unlike  the United States Constitution, changes have been made directly to the text  of the Delaware Constitution and not by a series of amendments at the end.    The terms in the 1897 Delaware Constitution that are at issue in this  appeal are  conservator of the peace  and  sheriff.   Conservator of the Peace    The  Sheriff  argues  that  he  has  arrest  authority  by  virtue  of  his  description  in  the  1897  Delaware  Constitution  as  a  conservator  of  the  peace.   The term  conservator of the peace  appeared for the first time in  Delaware law in Article XII of the Constitution of 1776:   The Members of  the  Legislature  and  Privy  Councils  shall  be  Justices  of  the  Peace  for  the  whole state during their continuance in trust; and the Justices of the Courts                                              10 11  See Claudio v. State, 585 A.2d at 1290­91.     Id.   8    of  Common  Pleas  shall  be  Conservators  of  the  Peace  in  their  respective  counties.     Sheriffs  are  absent  from  the  class  of  persons  designated  as  conservators of the peace  in the 1776 Delaware Constitution.    Not  until  the  1792  Delaware  Constitution  were  sheriffs,  and  other  office holders added to the list of conservators of the peace:  The  members  of  the Senate and  House of  Representatives,  the  Chancellor, the Judges of the Supreme Court, and the Court of  Common  Pleas,  and  the  Attorney  General,  shall  by  virtue  of  their offices, be conservators of the peace throughout the state;  and  the  Treasurer,  Secretary,  Clerks  of  the  Supreme  Court,  Prothonotaries,  Registers,  Recorders,  Sheriffs,  and  Coroners  shall, by virtue of their offices, be conservators thereof, within  the counties respectively in which they reside.12    The  counterpart  section  contained  in  the  1831  Delaware  Constitution  is  virtually identical:  The  members  of  the  senate  and  house  of  representatives,  the  chancellor, the judges, and the attorney­general shall, by virtue  of  their  offices,  be  conservators  of  the  peace  throughout  the  State;  and  the  treasurer,  secretary,  prothonotaries,  registers,  recorders, sheriffs, and coroners shall, by virtue of their offices,  be  conservators  thereof  within  the  counties  respectively  in  which they reside.13      The 1897 Delaware Constitution identifies a more limited number of  officials as  conservators of the peace,  but still includes the sheriff in that  description:                                              12 13  Del. Const. art. VII, § 1 (1792).   Del. Const. art. VII, § 1 (1831).  9    Section  1.  The  Chancellor,  Judges  and  Attorney­General  shall  be  conservators  of  the  peace  throughout  the  State;  and  the  Sheriffs  shall  be  conservators  of  the  peace  within  the  counties  respectively in which they reside.14      When  the  1776  Delaware  Constitution  was  adopted,  the  phrase  conservators  of  the  peace   was  undoubtedly  derived  from  the  use  of  that  term in England to collectively describe a group of officials having a variety  of different duties and responsibilities.  That English history is summarized,  as follows:  The foundation of the whole system of criminal procedure was  the  prerogative  of  keeping  the  peace,  which  is  as  old  as  the  monarchy  itself,  and  which  was,  as  it  still  is,  embodied  in  the  express,  The King s Peace,  the legal name of the normal state  of society.  This prerogative was exercised at all times through  officers collectively described as the Conservators of the Peace.   The  King  and  certain  great  officers  (the  chancellor,  the  constable,  the  marshal,  the  steward,  and  the  judges  of  the  King s  Bench)  were  conservators  of  the  peace  throughout  England,  but  the  ordinary  conservators  of  the  peace  were  the  sheriff,  the  coroner,  the  justices  of  the  peace,  the  constable,  each in his own district.15      Similarly, during the American colonial period,  conservators of the peace   were understood to describe a range of officials from judges to sheriffs who,                                              14  Del. Const. art. XV, § 1.    State  v.  Mitchell,  212  A.2d  873  (Del.  Super.  Ct.  1965)  (citing  Sir  James  Fitzjames  Stephen,  Criminal  Procedure  from  the  Thirteenth  to  the  Eighteenth  Century  (1883),  in  Committee  of  the  American  Association  of  Law  Schools,  2  Select  Essays  in  Anglo­ American  Legal History Ch. 34 (Boston:  Little, Brown & Company, 1908)) (emphasis  added).    15 10    by virtue of their office, played some part in the maintenance of  the normal  state of society.     Nevertheless, the Sheriff argues that being designated a conservator of  the peace is not a descriptive term but, rather, confers a vested constitutional  right equivalent to the right of a trial  by jury.   That is not a valid analogy.   Trial  by  jury  is  a  fundamental  right  that  is  defined  in  precisely  the  same  language in the Delaware Constitutions of 1792, 1831 and 1897. 16      We  hold  that  the  term  conservator  of  the  peace   in  the  1776  Delaware  Constitution  and  each  successive  Delaware  Constitution  has  always  been  used  only  to  describe  a  changing  variety  of  public  officials.   That  generic  collective  description  has  never  defined  the  powers  of  any  specifically  named  constitutional  office  holder.    The  Sheriff s  argument  to  the contrary is without merit.      The  preliminary  questions  in  this  appeal  are:    first,  what  powers  did  the  sheriff  possess;  and  second,  by  what  process  can  those  powers  be  changed?                                               16 Del. Const. art. I, § 4 (1897).  11      Attorney General Analogy    The 1776 Delaware Constitution refers to the office of sheriff only in  terms of the manner by which the sheriffs were to be appointed. 17  The 1776  Delaware Constitution did not enumerate any specific powers for the office  of  sheriff.    In  the  absence  of  a  specific  definition  in  the  Delaware  Constitution, we must look to the statutes and common law in effect at the  time the 1776 Delaware Constitution was adopted to determine the authority  of a specific office holder described as  conservator of the peace. 18    Although  the duties and powers of  the sheriff  in 1776 have not been  addressed  by  the  courts  in  Delaware,  a  similar  question  did  arise  in  connection with the powers of the Attorney General.  In Darling Apartment  Co.  v.  Springer,19  this  Court  the  question  of  the  powers  and  duties  of  the  office  of  Attorney  General  as  a  conservator  of  the  peace.    The  majority  opinion stated:    In England the office is of ancient origin. It was vested by the  common  law  with  a  great  variety  of  duties.  The  Attorney  General  was  the  law  officer  of  the  Crown,  and  its  only  legal                                              17   The  sheriffs  and  coroners  of  the  respective  counties  shall  be  chosen  annually,  as  heretofore;  and  any  person,  having  served  three  years  as  sheriff,  shall  be  ineligible  for  three years after; and the president and privy council shall have the appointment of such  of the two candidates, returned for said offices of sheriff and coroner, as they shall think  best qualified, in the same manner that the governor heretofore enjoyed this power.  Del.  Const. art. XV (1776).  18  See Darling Apartment Co. v. Springer, 22 A.2d 397 (Del. 1941).  19  Darling Apartment Co. v. Springer, 22 A.2d 397 (Del. 1941).    12    representative  in  the  courts.  We  derive  our  system  of  jurisprudence  from  England,  and  we  adopted  the  office  of  Attorney  General  as  it  existed  in  England  as  a  part  of  the  governmental machinery necessary for the protection of public  rights  and  the  enforcement  of  public  duties  by  proper  proceedings in courts of justice.  The powers and duties of the  office  of  Attorney  General  are  so  numerous  and  varied  that  neither  the  framers  of  our  several  constitutions  nor  the  legislatures  have  ever  undertaken  exhaustively  to  enumerate  them, and where not defined by statute those powers and duties  must  be  sought  for  in  the  common  law.    The  authorities  substantially agree that, in addition to those conferred on  it by  statute,  the  office  is  clothed  with  all  of  the  powers  and  duties  pertaining thereto at common law; and, as the chief law officer  of  the  State,  the  Attorney  General,  in  the  absence  of  express  legislative  restriction  to  the  contrary,  may  exercise  all  such  power  and  authority  as  the  public  interests  may  from  time  to  time  require.    In  short,  the  Attorney  General s  powers  are  as  broad  as  the  common  law  unless  restricted  or  modified  by  statute.20        The majority opinion held  [t]he accepted principle [is] that, in the absence  of  express  legislative  restriction,  the  Attorney  General,  as  the  chief  law  officer of the State, may exercise all the powers and authority incident to the  office at common law. 21    Judge  Rodney,  in  a  concurring  opinion,  engaged  in  a  historical  analysis  of  the  office  of  Attorney  General.    He  noted  that,  [a]  number  of  other  states,  like  our  own,  merely  provide  in  their  constitutions  for  an                                              20 21  Id. at 403 (emphasis added) (citations omitted).   Id. at 404.  13    Attorney  General,  but  make  no  mention  of  the  duties  of  the  office. 22    He  also  noted  the  great  majority  [of  other  states]  hold  that  the  office  of  Attorney  General  was  vested  with  certain  common  law  powers  and  duties  which still exist, except as modified by Statute. 23    Judge Rodney reviewed the origins of the office of Attorney General,  concluding that the framers of the early state constitutions created an office  by name only with the knowledge that such offices had generally recognized  legal powers, duties and functions.  Judge Rodney stated:  We  are  not  primarily  concerned  with  the  exact  list  of  powers  and  duties  appertaining  to  the  office  of  Attorney  General,  but  rather with the question as to any authority in the Legislature to  make  some  change  in  these,  so­called  inherent  powers,  even  though remotely derived from the common law.        Article 25 of the Constitution of 1776 says:  The common law of England, as well as so much of the  statute  law  as  has  been  heretofore  adopted  in  practice  in  this  State,  shall  remain  in  force,  unless  they  shall  be  altered  by  a  future law of the legislature***.    It would seem that no common law was ever adopted in  this State, except such as might be altered by a future law of the  Legislature.  Nor could it well be.  The common law is largely  founded  on  custom  long  acquiesced  in  or  sanctioned  by  immemorial  usage.    It  always  bends  and  gives  way  to  express  statutory  enactment  intended  to  be  in  direct  opposition.    The  common law powers inhering to an office are, at most, a part of  the common law, and can rise no higher than their source.                                               22 23  Id. at 405.   Id. at 406.  14      I am of the opinion that the Attorney General is the chief  law  officer  of  the  State,  clothed,  except  as  altered  by  the  Constitution  or  by  legislation,  with  the  powers  and  duties,  criminal  and  civil,  which  inhered  to  that  office  when  it  first  became a constitutional one.    I  am  equally  of  the  opinion  that  the  General  Assembly,  holding,  except  as  restricted  by  the  Constitution,  the  residuum  of  power  and,  as  parens  patriae,   the  prerogatives  of  sovereignty,  can  add  to  or  subtract  from  the  common  law  powers  of  the  Attorney  General,  to  the  same  extent  as  the  Sovereign  could  have  done  before  the  State  came  into  being,  and  when  the  powers  were  created  by  or  acquiesced  in  by  the  Sovereign.    If  this  were  not  true  then  much  legislation  concerning sheriffs, coroners and other constitutional officers of  common  law  origin,  whose  duties  are  not  expressly  defined,  would suffer from the same taint.   Thus could  be brought into  question  much  legislation  enacted  through  the  century  and  a  half  of  the  State s  existence,  touching  the  care  and  custody  of  prisoners and the manner of selecting juries, and countless other  modifications  of  common  law  duties  of  an  officer,  where  merely the name of the office was carried into the Constitution.  Thus  as  of  1776,  when  the  first  Constitution  was  adopted,  would  be  crystallized  many  of  the  most  important  relations  of  society,  and  the  people,  through  the  legislative  branch,  could  neither  make  needed  and  desirable  improvements,  nor,  possibly, even correct abuses.24     Substance of the Sheriff s Office  The New Hampshire Supreme Court applied Judge Rodney s rationale  in its analysis of the constitutional office of a sheriff in that state:   Where  the  sheriff  is  named  in  the  Constitution  his  duties  are  the  same  as  they  were  at  the  time  the  Constitution  was  adopted."  His  duties  and  authority,  however,  are  not  rendered                                              24  Id. at 407­08.  15    unalterable  by  virtue  of  the  sheriff  being  a  constitutional  officer.  The  sheriff's  duties  and  responsibilities,  "unless  expressly  prescribed  by  the  state  constitution,  are  not  immutable or exclusive, but are subject to legislative alteration  and  control."  "The  legislature  is  entirely  at  liberty  to  increase,  decrease,  or  modify  the  powers  and  duties  incident  to  this  position."  Thus, the sheriff maintains his common law powers,  duties  and  responsibilities  as  they  were  at  the  time  the  constitution  was  adopted,  except  insofar  as  they  have  been  modified  by  constitutional  provisions  or  legislative  enactments.25    We agree and hold the New Hampshire Supreme Court s analysis is equally  applicable to the office of sheriff in Delaware.    In  Seth  v.  State,26  this  Court  adopted  Judge  Rodney s  concurring  opinion in Darling Apartment Co. as the law of Delaware.  Importantly, in  doing so, we also adopted Judge Rodney s recognition that the power of the  General  Assembly  to  enact  statutes  that  lessen  or  modify  the  common  law  powers  of  the  Attorney  General  is  not  unlimited.    In  support  of  that  proposition, Judge Rodney cited the 1863 Delaware case of State v. Morris.27    In  State  v.  Morris,  the  court  held  that  when  the  legislature  exercises  the  power  to  take  away  from  a  constitutional  officer  the  substance  of  the  office  itself,  that  is  not  a  legitimate  exercise  of  the  legislature s  power  to  enact  statutes  to  regulate  the  duties  of  the  constitutional  office.    We  agree                                              25   Linehan  v.  Rockingham  Cnty,  Comm rs,  855  A.2d  1271,  1274­75  (N.H.  2004)  (emphasis added) (citations omitted).    26  Seth v. State, 592 A.2d 436 (Del. 1991).  27  State v. Morris, 1 Houst.Cr.Cas 124 (Del. 1863).  16    and  reaffirm  the  holding  in  State  v.  Morris,  as  it  applies  to  the  General  Assembly s  statutory  regulation  of  the  sheriff  and  other  name  only   constitutional  offices  with  undefined  powers.    That  requires  us  next  to  examine  the  substance  of  the  office  of  sheriff  when  the  1776  Delaware  Constitution was adopted.    Colonial Delaware Sheriffs  In Commonwealth v. Leet,28 the Pennsylvania Supreme Court set forth  a scholarly summary of the history of sheriffs in England.  At the time of the  Magna  Carta  in  1215,  the  sheriff  was  the  chief  law  enforcement  officer  of  the  shire  or  county.29    However,  that  role  was  not  immutable  and  changed  dramatically over time.  As the role of the judiciary evolved in England,  the  sheriff s  role  evolved  from  that  of  judge  to  that  of  court  officer  with  authority. 30    On September 22, 1676, Delaware Governor Andross promulgated an  ordinance introducing the Duke of York's  laws, and  establishing courts  of  justice on the Delaware in conformity therewith. 31  The office of sheriff was  a feature of colonial governance in Delaware under the Duke of York s laws.                                               28  Commonwealth v. Leet, 641 A.2d 299 (Pa. 1994).   Id. at 302.   Sheriff  is an abbreviated version of the original  shire reeve.   30  Id. at 301 (emphasis added).  31   Henry  Graham  Ashmead,  History  of  Delaware  County,  Pennsylvania  221  (Philadelphia: L. H. Everts & Co., 1884) .  29 17    According  to  Professor  Reed s  authoritative  History  of  Delaware,  after  the  Duke  of  York  became  protector  of  the  Delaware  colony,  he  not  only  restructured  the  then­existing  courts  in  Delaware  by  ordinance  but  also  changed the role of the sheriff.  The ordinance of 1676  made  the  high sheriff  of  the  river an  English  sheriff  instead  of  a  Dutch  schout,  as  Lovelace s  order  of  1672  had  failed  to  do.    Upon  resuming  his  office  in  1674,  Captain Cantwell was still referred to as  Sheriff or Schout.   In  August,  1676,  however,  the  council  in  New  York,  considering  how  inconvenient  it  was  for  the  Sheriff  to  preside,  and  be  Judge in a Court, whose Orders and Warrants he is to execute   (as  the  Dutch  schout  did),  resolved  that  henceforth  the  Delaware  sheriff,  whose  duty  it  is  to  represent  matters  to  the  court,  and  to  execute  the  law  or  court  orders,   should  not  preside  over  or  have  any  vote  in  the  court.    The  sheriff s  new  status was confirmed by the ordinance of the following month,  which  also  authorized  him  to  select  an  under  Sheriff  or  Marshall  to be approved by the court.  Thus the sheriff became  the servant, rather than the master of the court.32      By statute, the Duke of York s laws authorized the sheriff to issue subpoenas  and  summon  witnesses  to  trial,33  to  conduct  arrests  (a  power  shared  in  common  with  other  officers),34  to  represent,  but  not  to  judge,  any  poor  person in court if such person so requested (a power shared in common with  constables),35  to  administer  corporal  punishment  (another  power  shared  in                                              32   H.  Clay  Reed,  The  Early  New  Castle  Court,  Vol.  IV  Delaware  History  (1950­51)  (emphasis added).  33  Id. at 7.    34  Id. at 8.  35  Id. at 11.  18    common  with  constables),36  to  issue  warrants  (a  power  shared  in  common  with justices of the peace),37 to execute warrants to summon and empanel a  jury,38 to collect taxes,39 and to operate the pillory.40  1776 Delaware Constitution  From  1676  until  the  1776  Constitution,  the  principal  duties  of  the  sheriff  in  Delaware  were  defined  by  statute.    But,  in  1776,  the  sheriff  in  England  had  common  law  powers  that  are  summarized  in  Blackstone s  Commentaries  on  the  laws  of  England.41    According  to  Blackstone,  the  sheriff s  common  law  powers  included  the  right  to  make  arrests  without  warrants for breaches of the peace committed in his presence.    In  1776,  Delaware  sheriffs  were  not,  as  a  matter  of  common  law,  exercising  general  law  enforcement  responsibilities.    While  the  sheriff  had  common  law  arrest  power,  that  power  was  exercised  as  incidental  to  the  sheriff s  performance  of  his  court  related  duties.    Accordingly,  when  the  1776  Delaware  Constitution  was  adopted,  the  substance  of  the  sheriff s  office is most accurately characterized as that of assisting the courts.                                                36  Id. at 25­26.   Id. at 34.  38  Id. at 33.  39  Id. at 48­49.  40  Id. at 25­26.  41  William Blackstone, 4 Commentaries on the Laws of England 292 (London: A. Strahm  & W. Woodhall 11th ed. 1791).  37 19      1792 Delaware Constitution  The  sheriff  had  common  law  and  statutory  powers  under  the  1776  Delaware  Constitution,  even  though  in  the  1776  Delaware  Constitution  he  was not described as a conservator of the peace.  Those common law powers  were not expanded when the 1792 Constitution included the sheriff as one of  the  collective  group  of  officials  described  as  conservators  of  the  peace.    Although the sheriff continued to have the common law power to arrest for  offenses that were committed in his presence, the substance of his office in  1792 continued to be defined as providing assistance to the courts.    Statutory Enactments  That the substance of the office of a sheriff in Delaware was to assist  the courts is confirmed and reflected in a series of statutory enactments that  began  in  1792  and  continued  up  to  the  adoption  of  the  1897  Delaware  Constitution.42  In  1792,  what  was  known  as  the  twelve  pound  act  passed  enabling Justices of the Peace to issue the executions for debts  12 pounds or less to the sheriffs who became responsible for the  debts if they failed to act on the executions within a certain time  limit.43                                                42  See Delaware Public Archives, http:archives.delaware.gov/collections/aghist/3455.  shtml  (citing  Leon  deValinger,  Jr.,  Development  of  Local  Government  in  Delaware,  1638­1682 (1935) (unpublished Master of Arts Thesis, University of Delaware) (on file  with Delaware Public Archives)).    43  2 Del. Laws, ch. CCL.  20      By 1793, a law passed requiring sheriffs and coroners to file the  following  oath  before  entering  office:    I  A.B.  do  swear,  or  affirm, that in executing every writ or precept, that shall  come  to my hand, for the return of jurors, I will not summon  before  him  as  a  juror,  by  hatred,  malice  or  ill  will,  fear,  favor  or  affection,  or  any  partiality  whatever.     Sheriffs  were  expected  to  choose  sober  and  judicious  persons,  of  fair  character,  and  none other  as jurors.44      Also  in  1793,  an  act  passed  authorizing  sheriffs  to  serve  replevins,  and  to  take  bonds  in  double  value  of  the  goods  distrained  in  replevins  of  distresses  for  rent.45    Sheriffs  were  also required to give security.46    Beginning in 1802, sheriffs were required to be present at Court  of  Chancery  hearings.47    By  1805,  under  the  Supreme  Court s  orders, sheriffs were required to remove incompetent goalers or  keepers of prisons.  Failure to do so within one month resulted  in a forty dollar fine.48    In  1811,  an  act  passed  requiring  sheriffs  to  annually  post  and  deliver  to  inspectors,  the  offices  needed  filling  in  the  general  election.  Additionally, the sheriff provided each inspector with  written  or  printed  forms,  tally  lists  and  returns,  ballot  boxes,  sealing  was,  tape  and  an  alphabetical  list  of  white  free  male  citizens  twenty­one  years  and  older  residing  and  assessed  in  each  district.    After  the  voting,  sheriffs  held  the  sealed  ballot  boxes until the next session of the General Assembly. 49      Also  1811,  sheriffs  were  empowered  to  summon  Grand  jurors  to  Quarter  Sessions  and  to  Court  of  Oyer  and  Terminer;  Petit  jury to the Supreme Court, Court of Common Pleas, and Court                                              44  2 Del. Laws, ch. VIII.   2 Del. Laws, ch. XXXIX.  46  2 Del. Laws, ch. XXXII.  47  3 Del. Laws, ch. LXXXIX.  48  3 Del. Laws, ch. CLXXXII.  49  4 Del. Laws, ch. CLII.  45 21    of Quarter Sessions and every other inquest or juror or witness  necessary for the executing of justice.    Beginning  annually  in  1817,  the  sheriff,  jointly  with  the  Levy  Court Commissioners, selected the jurors to serve in the courts  for  the  succeeding  year.50    By  1818,  all  executions  of  debt  above forty shillings were directed by the Justices of the Peace  to  Sheriffs  for  recovery  and  return.51    And  in  1819,  it  became  illegal for Sheriffs to buy or bid off any property or articles for  thee own use at sales.52      In  1849,  an  act  passed  authorizing  sheriffs  to  summon  good  and  lawful  Men   to  witness  executions  and  anyone  else  they  deemed it proper to invite.53  That same year, the sheriffs  duties  regarding the summoning of juries was reaffirmed. 54      Beginning in 1871, Justices of the Peace could order sheriffs to  seize  fishing  boats  operating  without  a  license.    To  facilitate  this  process,  sheriffs  were  authorized  to  form  an  armed  posse  and  use  force  and  firearms  of  overtake  the  violators.55    New  Castle County Sheriffs were freed to collecting petty fines when  an  act  passed  in  1871  stating  that  only  writs  of  summons,  attachments,  or  processes  of  execution  exceeding  fifty  dollars  could be directed to the sheriff.56    In  1873,  sheriffs  became  responsible  for showing  what  lien  or  liens  the  money  arising  from  a  sale  was  applied  to  and  how  much was applied to each lien.57  Cruelty to animals became an  issue  in 1875  which resulted  in a new  duty  for  sheriffs.    They  were  authorized  to  arrest  and  bring  before  the  justice  of  the  peace anyone being cruel to an animal.58                                              50  5 Del. Laws, ch. CXLV.   5 Del. Laws, ch. CLXXIX.  52  5 Del. Laws, ch. CCXXXIX.  53  10 Del. Laws, ch. CCCLXXIV.  54  10 Del. Laws, ch. CCCCXV.  55  14 Del. Laws, ch. 72.  56  14 Del. Laws, ch. 93.  57  14 Del. Laws, ch. 559.  58  15 Del. Laws, ch. 62.    51 22        The  foregoing  statutory  history59  demonstrates  that,  when  the  1897  Delaware Constitution was adopted, although the common law arrest powers  of  the  sheriff  could  be  exercised  when  offenses  were  committed  in  his  presence, the General Assembly had only conferred  statutory arrest powers  upon the sheriff in a few specific matters and those were primarily related to  the sheriff s performance of court related duties.    Delaware Sheriffs After 1897  Nine  years  after  the  enactment  of  the  1897  Delaware  Constitution,  Judge Victor Woolley  published his  seminal treatise on Delaware law.   He  described the office of sheriff as follows:  Sheriffs.    Sheriffs  are  ministerial  officers,  who  execute  and  carry into effect the orders and the judgments of the court.        The sheriff is the officer to whom all process is directed,  unless there be some cause of exception to him, in which case  the  Prothonotary  may  direct  the  process  to  the  Coroner.    The  sheriff is the proper officer to execute all writs whether original  or of execution, except where he himself is a party defendant. 60      A text published in 1967 described the sheriffs in Delaware, thusly:      The sheriff is, under the state constitution, a conservator  of  the  peace  in  the  county  in  which  he  is  located.    Basically,                                              59  See Delaware Public Archives, http:archives.delaware.gov/collections/aghist/3455.  shtml  (1682)  (citing  Leon  deValinger,  Jr.,  Development  of  Local  Government  in  Delaware,  1638­1682  (1935)  (unpublished  Master  of  Arts  Thesis,  University  of  Delaware) (on file with Delaware Public Archives)).    60  1 Victor B. Woolley, Practice in Civil Action and Proceedings in the Law Courts of the  State of Delaware, Vol. I, § 93 (1906).  23    however, he is an officer of the Superior Court responsible for  summoning  jurors  for  jury  duty  and  witnesses  for  court  appearances.  He is also responsible for issuing notices of levies  and  conducting  of  sales  of  property,  in  accordance  with  the  order of the court.61    The duties of the sheriff vary from state to state.62  The focus of this  appeal is on the powers and duties of sheriffs in Delaware.  Our examination  of  Delaware  history  reflects  that  throughout  the  eighteenth,  nineteenth  and  most of the twentieth century, the sheriff retained his common law power to  arrest  for  offenses  committed  in  his  presence.    However,  general  law  enforcement responsibilities were never the substance of the office of sheriff  in Delaware.    HB 365 Is Constitutional  When  the  framers  of  the  1776  Delaware  Constitution  created  the  office  of  sheriff  by  name  only,  they  conferred  upon  that  office  those  generally  recognized  legal  powers,  duties  and  functions  belonging  to  the  office at the time.  In 1776, Delaware sheriffs were an arm of the courts, not  general law enforcement officers.  Although Delaware sheriffs had common  law power to arrest for offenses committed in their presence, that power was  exercised only as ancillary or incident to performing duties for the courts.                                               61  Cy Liberman, James M. Rosbrow & Harvey Rubenstein,  The Delaware Citizen:  The  Guide to Active Citizenship in The First State, 328 (3d ed. 1967).    62  James A. Conser, et al., Law Enforcement in the United States 82­84 (3d ed. 2013).  24    In 1981, the General Assembly enacted 11 Del. C. ch. 84 establishing  a comprehensive  regulatory  scheme  to  train  police  officers.63    The  General  Assembly  excluded  sheriffs  and  their  deputies  from  this  comprehensive  training  scheme,  and  precluded  anyone  who  did  not  meet  the  training  requirements  from  enforcing  the  laws  of  the  State.    To  eliminate  any  ambiguity concerning whether the office of the sheriff retains any common  law power to investigate or arrest, the General Assembly enacted HB 325 to  clarify and specifically provide that no such powers are vested in that office.   That  affirmative  act  of  the  General  Assembly  extinguished  any  general  investigative or arrest powers that the Sheriff might otherwise have claimed  under the common law, however the General Assembly expressly preserved  that authority of the Sheriff to take into custody and transport a person when  specifically so ordered by the Superior Court.       The  only  limitation  on  the  General  Assembly s  right  to  modify  or  eliminate a common law power of the sheriff is that a statute cannot abrogate  the  substance  of  the  office  itself.    Eliminating  the  sheriff s  common  law  power of arrest does not abrogate the substance of the office of sheriff.  We  hold  that  HB  365  is  constitutional  because  it  is  within  the  General                                              63  63 Del. Laws, c. 31 (1981).  25    Assembly s  authority  to  statutorily  regulate  the  undefined,  incidental  common law powers of a name only constitutional office, such as the sheriff.  Conclusion    The judgment of the Superior Court is affirmed.  26   

Some case metadata and case summaries were written with the help of AI, which can produce inaccuracies. You should read the full case before relying on it for legal research purposes.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.