United States Securities & Exc v. Citigroup Global Markets Inc.

This is a revision of a Previous Opinion originally issued on March 15, 2012
11â5227âcv(L) United States Securities and Exchange Commission v. Citigroup Global Markets, Inc. UNITED STATES COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT ____________________ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 UNITED STATES SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION, PlaintiffâAppellantâCrossâAppellee, 27 from the November 28, 2011 order of the United States District Court for the 28 Southern District of New York (Jed S. Rakoff, J.) refusing to approve a settlement 29 between the S.E.C. and Citigroup Global Markets Inc. and setting a trial date.  30 Our Court stayed the order on March 15, 2012.  S.E.C. v. Citigroup Global Mkts., August Term, 2012 (Argued: February 8, 2013                        Decided: June 4, 2014) Docket Nos.  11â5227âcv (L); 11â5375âcv(con), 11â5242âcv(xap) ____________________ v. CITIGROUP GLOBAL MARKETS, INC., DefendantâAppelleeâCrossâAppellant. ____________________ Before: POOLER, LOHIER, and CARNEY, Circuit Judges. The United States Securities and Exchange Commission (âS.E.C.â) appeals 1 Inc., 673 F.3d 158 (2d Cir. 2012).  We find the district court abused its discretion in 2 by applying an incorrect legal standard in its review, and vacate and remand for 3 further proceedings consistent with this opinion.  4 Vacated and remanded. 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 ____________________ MICHAEL A. CONLEY, Deputy General Counsel, Securities and Exchange Commission (Jacob H. Stillman, Solicitor, Mark Pennington, Assistant General Counsel, Jeffrey A. Berger, Senior Counsel, on the brief), Washington, D.C., for PlaintiffâAppellantâCrossâAppellee United States Securities and Exchange Commission. BRAD S. KARP, Paul, Weiss, Rifkind, Wharton & Garrison, LLP (Theodore V. Wells, Jr., Mark F. Pomerantz, Walter Rieman, Susanna M. Buergel, on the brief), New York, N.Y., for DefendantâAppelleeâCrossâ Appellant Citigroup Global Markets, Inc. JOHN R. WING, Lankler Siffert & Wohl LLP (Patrick P. Garlinger, on the brief), New York, N.Y., Appointed Pro Bono Counsel for the United States District Court for the Southern District of New York (Jed S. Rakoff, J.). MARK A. PERRY, Gibson, Dunn & Crutcher, LLP, Washington, D.C., for Amicus Curiae Business Roundtable, in support of reversal. WILLIAM MICHAEL CUNNINGHAM, Temple Hills,  MD, Amicus Curiae pro se, in support of affirmance. 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 DENNIS M. KELLEHER (Stephen W. Hall, Katelynn O. Bradley, on the brief) Washington, D.C., for Amicus Curiae Better Markets, Inc., in support of the affirmance.  MATTHEW G. YEAGER, PH.D., Department of Sociology, Kingâs University College, London, Ontario (William Calathes, Department of Criminal Justice, New Jersey City University, Jersey City, N.J., on the brief), Amici Curiae pro se, in support of affirmance. BARBARA J. BLACK, Charles Hartsock Professor of Law & Director, Corporate Law Center, University of Cincinnati College of Law, Cincinnati, Ohio, for Amici Curiae Securities Law Scholars Jayne W. Barnard, Douglas M. Branson, Chris J.  Brummer, Samuel W.  Buell, John C.  Coffee, Jr., James D. Cox, James Fanto, Jill E. Fisch, Tamar Frankel, Theresa Gabaldon, Joan MacLeod Heminway, Thomas W. Joo, Lawrence E. Mitchell, Jennifer OâHare, Alan R. Palmiter, Margaret V. Sachs, Faith Stevelman, and Lynn A. Stout, in support of affirmance. AKSHAT TEWARY, Edison, N.J., for Amicus Curiae Occupy Wall Street â Alternative Banking Group, in support of affirmance. TERESA MARIE GOODY, Kalorama Legal Services, PLLC, Washington, D.C., for Amicus Curiae Harvey L. Pitt, in support of affirmance. LORI ALVINO MCGILL, Latham & Watkins LLP, (Robin S. Conrad, Rachel Brand, National Chamber Litigation Center, Inc.; James M. Spears, Melissa B. Kimmel, Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, on the brief), Washington, D.C., for Amici Curiae Chamber of Commerce of the United States and 3 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, in support of reversal. ANNETTE L. NAZARETH, Davis Polk & Wardwell LLP (Edmund Polubinski III, Gina Caruso, on the brief) New York, N.Y., for Amicus Curiae Securities Industry and Financial Markets Association, in support of reversal. DANIEL P. CHIPLOCK, Lieff Cabraser Heimann & Bernstein, LLP, New York, N.Y., for Amicus Curiae National Association of Shareholder and Consumer Attorneys, in support of reversal. POOLER, Circuit Judge: 15 The United States Securities and Exchange Commission (âS.E.C.â) in 16 conjunction with Citigroup Global Markets, Inc.  (âCitigroupâ) appeals from the 17 November 28, 2011 order of the United States District Court for the Southern 18 District of New York (Rakoff, J.) refusing to approve a consent decree entered 19 into by the parties and instead setting a trial date.  Our Court stayed that order 20 and referred the matter to a merits panel for consideration of the underlying 21 questions.  S.E.C. v. Citigroup Global Markets, Inc., 673 F.3d 158 (2d Cir. 2012).  We 22 now hold that the district court abused its discretion by applying an incorrect 23 legal standard in assessing the consent decree and setting a date for trial.  24 4 BACKGROUND 1 2 3 I. Complaint and proposed consent judgment. In October 2011, the S.E.C. filed a complaint against Citigroup, alleging 4 that Citigroup  negligently misrepresented its role and economic interest in 5 structuring and marketing a billionâdollar fund, known as the Class V Funding 6 III (âthe Fundâ), and violated Sections 17(a)(2) and (3) of the Securities Act of 7 1933 ( the âActâ).  The complaint alleges that Citigroup âexercised significant 8 influenceâ over the selection of $500 million worth of the Fundâs assets, which 9 were primarily collateralized by subprime securities tied to the already faltering 10 U.S. housing market.  Citigroup told Fund investors that the Fundâs investment 11 portfolio was chosen by an independent investment advisor, but, the S.E.C. 12 alleged, Citigroup itself selected a substantial amount of negatively projected 13 mortgageâbacked assets in which Citigroup had taken a short position.  By 14 assuming a short position, Citigroup realized profits of roughly $160 million 15 from the poor performance of its chosen assets, while Fund investors suffered 16 millions of dollars in losses.  17 18 Shortly after filing of the complaint,  the S.E.C. filed a  proposed consent judgment.  In the proposed consent judgment, Citigroup agreed to: (1) a 5 1 permanent injunction barring Citigroup from violating Act Sections 17(a)(2) and 2 (3); (2) disgorgement of $160 million, which the S.E.C. asserted were Citigroupâs 3 net profits gained as a result of the conduct alleged in the complaint; (3) 4 prejudgment interest in the amount of $30 million; and (4) a civil penalty of $95 5 million.  Citigroup also agreed not to seek an offset against any compensatory 6 damages awarded in any related investor action.  Citigroup consented to make 7 internal changes, for a period of three years, to prevent similar acts from 8 happening in the future.  Absent from the consent decree was any admission of 9 guilt or liability. The S.E.C. also filed a parallel complaint against Citigroup employee Brian 10 11 Stoker.  See S.E.C. v. Brian H. Stoker, 11 Civ. 7388 (JSR).  The Stoker complaint 12 alleged that Stoker negligently violated Sections 17(a)(2) and (3) of the Act in 13 connection with his role in structuring and marketing the collateralized debt 14 obligations in the Fund. 15 II. 16 17 18 Proceedings before the district court. The district court scheduled a hearing in the matter, and presented the S.E.C. and Citigroup with a list of questions to answer.  The questions included: ⢠Why should the Court impose a judgment in a case in which the 6 1 S.E.C. alleges a serious securities fraud but the defendant neither 2 admits nor denies wrongdoing? 3 ⢠Given the S.E.C.âs statutory mandate to ensure transparency in the 4 financial marketplace, is there an overriding public interest in 5 determining whether the S.E.C.âs charges are true?  Is the interest 6 even stronger when there is no parallel criminal case? 7 ⢠How was the amount of the proposed judgment determined?  In 8 particular, what calculations went into the determination of the $95 9 million penalty?  Why, for example, is the penalty in this case less 10 than oneâfifth of the $535 million penalty assessed in S.E.C. v. 11 Goldman Sachs & Co. . . . ?  What reason is there to believe this 12 proposed penalty will have a meaningful deterrent effect? 13 ⢠The proposed judgment imposes injunctive relief against future 14 violations.  What does the S.E.C. do to maintain compliance?  How 15 many contempt proceedings against large financial entities has the 16 S.E.C. brought in the past decade as a result of violations of prior 17 consent judgments? 18 19 ⢠Why is the penalty in this case to be paid in large part by Citigroup and its shareholders rather than by the âculpable individual 7 1 offenders acting for the corporation?â []  If the S.E.C. was for the 2 most part unable to identify such alleged offenders, why was this? 3 4 5 ⢠How can a securities fraud of this nature and magnitude be the result simply of negligence? Both the S.E.C. and Citigroup submitted written responses to the district 6 courtâs questions.  On November 9, 2011, the district court conducted a hearing to 7 explore the questions presented.  A few weeks later, the district court issued a 8 written opinion declining to approve the consent judgment.  S.E.C. v. Citigroup 9 Global Markets Inc., 827 F. Supp. 2d 328 (S.D.N.Y. 2011) (âCitigroup Iâ).  The 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 district court stated that  before a court may employ its injunctive and contempt powers in support of an administrative settlement, it is required, even after giving substantial deference to the views of the administrative agency, to be satisfied that it is not being used as a tool to enforce an agreement that is unfair, unreasonable, inadequate, or in contravention of the public interest. Id. at 332.  It found that the proposed consent decree is neither fair, nor reasonable, nor adequate, nor in the public interest . . . because it does not provide the Court with a sufficient evidentiary basis to know whether the requested relief is justified under any of these standards.  Purely private parties can settle a case 8 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 without ever agreeing on the facts, for all that is required is that a plaintiff dismiss his complaint.  But when a public agency asks a court to become its partner in enforcement by imposing wideâranging injunctive remedies on a defendant, enforced by the formidable judicial power of contempt, the court, and the public, need some knowledge of what the underlying facts are: for otherwise, the court becomes a mere handmaiden to a settlement privately negotiated on the basis of unknown facts, while the public is deprived of ever knowing the truth in a matter of obvious public importance. Id. (footnotes omitted).   The district court criticized the relief obtained by the S.E.C. in the consent 16 decree, comparing it unfavorably with settlements entered in S.E.C. v. Bank of 17 America Corp., No. 09 Civ. 6829(JSR), 2010 WL 624581 (S.D.N.Y. Feb. 22, 2010), 18 and in S.E.C. v. Goldman Sachs & Co. et al., No. 10 Civ. 3229 (BSJ), Docket No. 25 19 (S.D.N.Y. July 20, 2010).  See Citigroup I, 827 F. Supp. 2d at 330â31, 334 n.7.  In both 20 Bank of America and Goldman Sachs, the district court noted, the parties stipulated 21 to certain findings of facts.  Without such an evidentiary basis in this case, the 22 district court reasoned, âthe Court is forced to conclude that a proposed Consent 23 Judgment that asks the Court to impose substantial injunctive relief, enforced by 24 the Courtâs own contempt power, on the basis of allegations unsupported by any 9 1 proven or acknowledged facts whatsoever, is neither reasonable, nor fair, nor 2 adequate, nor in the public interest.â  Id. at 335. 3 Thus, the district court concluded: 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 An application of judicial power that does not rest on facts is worse than mindless, it is inherently dangerous. The injunctive power of the judiciary is not a freeâroving remedy to be invoked at the whim of a regulatory agency, even with the consent of the regulated. If its deployment does not rest on factsâcold, hard, solid facts, established either by admissions or by trialsâit serves no lawful or moral purpose and is simply an engine of oppression. Id. The district court refused to approve the consent judgment, and instead 15 16 consolidated this case with the Stoker action and ordered the parties to be 17 prepared to try both cases on July 16, 2012. 18 III. 19 Prior proceedings before this Court.   The S.E.C. and Citigroup filed immediate notices of appeal.  The S.E.C. also 20 moved in the district court for an emergency stay pending the outcome of the 21 appeal, but before the district court could decide the stay motion before it, the 22 S.E.C. sought  an emergency stay in our Court.  As an alternative basis for relief, 23 the S.E.C. also filed a petition for a writ of mandamus to set the order aside.  10 1 Prior to our Courtâs ruling on the stay motion and mandamus petition, the 2 district court issued its decision denying the motion for a stay.  S.E.C. v. Citigroup 3 Global Markets Inc., 827 F. Supp. 2d 336 (S.D.N.Y. 2011) (âCitigroup IIâ).  The 4 district court reasoned that our Court lacked jurisdiction to hear an interlocutory 5 appeal from the denial of approval of a consent judgment.  Id. at 338â39.  As to 6 the S.E.C.âs proposal to file a writ of mandamus as an alternative to a statutory 7 appeal, the district court similarly found that such action would not divest it of 8 jurisdiction, and, consequently, declined to consider the S.E.C.âs request for a 9 stay.  Id. at 339â40. 10    Our Court disagreed, granting the motion for a stay pending before us.  11 S.E.C. v. Citigroup Global Markets Inc., 673 F.3d 158 (2d Cir. 2012) (âCitigroup IIIâ).  12 We concluded that the S.E.C. demonstrated a strong likelihood of success on the 13 merits, because the district court did not accord the S.E.C.âs judgment adequate 14 deference.  Id. at 163â65.  As both parties before us advocated for approving the 15 consent order, we ordered counsel appointed to advocate for the district courtâs 16 order.  Id. at 169.  Before us now is the merits appeal. 17 18 11 ANALYSIS 1 We review the district courtâs denial of a settlement agreement under an 2 3 abuse of discretion standard.  See S.E.C. v. Wang, 944 F.2d 80, 85 (2d Cir. 1991).  A 4 district court abuses its discretion if it â(1) based its ruling on an erroneous view 5 of the law,â (2) made a âclearly erroneous assessment of the evidence,â or (3) 6 ârendered a decision that cannot be located within the range of permissible 7 decisions.â Lynch v. City of New York, 589 F.3d 94, 99 (2d Cir. 2009) (internal 8 quotation marks omitted).  9 I. 10 Appellate jurisdiction. The S.E.C. argues that we have jurisdiction to consider this interlocutory 11 appeal pursuant to 28 U.S.C. § 1292(a)(1).  We agree.  Section 1292(a)(1) states in 12 relevant part: 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 (a) [T]he courts of appeals shall have jurisdiction of appeals from: (1) Interlocutory orders of the district courts of the United States, . . . or of the judges thereof, granting, continuing, modifying, refusing or dissolving injunctions, or refusing to dissolve or modify injunctions. . . .  âBecause § 1292(a)(1) was intended to carve out only a limited exception to the finalâjudgment rule, we have construed the statute narrowly to ensure that 12 1 appeal as of right under § 1292(a)(1) will be available only in circumstances 2 where an appeal will further the statutory purpose of permitting litigants to 3 effectually challenge interlocutory orders of serious, perhaps irreparable, 4 consequence.â Carson v. Am. Brands Inc., 450 U.S. 79, 84 (1981) (internal quotation 5 marks omitted).   Thus, â[u]nless a litigant can show that an interlocutory order 6 of the district court might have a serious, perhaps irreparable, consequence, and 7 that the order can be effectually challenged only by immediate appeal, the 8 general congressional policy against piecemeal review will preclude 9 interlocutory appeal.â  Id. (internal quotation marks omitted).   10 In Carson, the consent decree at issue permanently enjoined an employer 11 and a union from discriminating against AfricanâAmerican employees, required 12 changes to the way seniority and benefits were awarded, established hiring goals, 13 and granted job bidding preferences.  450 U.S. at 84.  The Carson court found the 14 district courtâs refusal to approve the consent decree constituted irreparable harm 15 because: 16 17 18 19 20 the District Court made clear that it would not enter any decree containing remedial relief provisions that did not rest solidly on evidence of discrimination and that were not expressly limited to actual victims of discrimination. In ruling so broadly, the court did more than postpone 13 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 consideration of the merits of petitionersâ injunctive claim. It effectively foreclosed such consideration. Having stated that it could perceive no vestiges of racial discrimination on the facts presented, and that even if it could, no relief could be granted to future employees and others who were not actual victims of discrimination, the court made clear that nothing short of an admission of discrimination by respondents plus a complete restructuring of the class relief would induce it to approve remedial injunctive provisions. 11 Id. at 87 n.12 (internal quotation marks omitted).  Moreover, the Carson court 12 found that â[b]ecause a party to a pending settlement might be legally justified in 13 withdrawing its consent to the agreement once trial is held and final judgment 14 entered, the District Courtâs order might thus have the âserious, perhaps 15 irreparable, consequenceâ of denying the parties their right to compromise their 16 dispute on mutually agreeable terms.â Id. at 87â88 (footnote omitted).  Finally, by 17 delaying approval of the consent decree, the plaintiffs were losing access to the 18 âspecific job opportunities and the training and competitive advantages that 19 would come with those opportunities.â Id. at 89 n.16.   20 In  New York v. Dairylea Cooperative, Inc., the parties entered into a 21 settlement to resolve a civil antitrust action.  698 F.2d 567, 568â69 (2d Cir. 1983).  22 The settlement included a provision labeled âInjunctionâ that: 14 would enjoin Dairylea from participating in any agreement to fix the price of milk or allocate customers during the next six years. . . . Dairylea [also] agreed to allow New York access to its books, records and personnel and to publicize, among its employees, the terms of the arrangement for the purpose of ensuring Dairyleaʹs compliance with the decreeʹs provisions. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Id. at 569.  We found that the proposed injunction did not meet the requirements 10 of Carson because the settlement agreement proposed minimal injunctive relief: 11 defendants were enjoined from violating the law.  Id. at 570.  The parties argued 12 that âbecause the proposed settlement would enjoin Dairylea from participating 13 in any conspiracy to fix prices or allocate customers,â the âorder disapproving 14 the settlement is in effect the denial of an injunction.â Id.  We disagreed: 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 Taken to its extreme [] this argument would render the disapproval of every proposed settlement appealable. It would be a simple matter for the settling parties to include in the agreement an injunctive provision forbidding one party from violating the law. The mere existence of an injunctive clause, therefore, cannot be sufficient to render the disapproval of a proposed settlement agreement appealable. Id. Thus, to bring an interlocutory appeal from a district courtâs denial of settlement approval, a party must demonstrate âthat (1) the district court, by 15 1 refusing to approve a settlement, effectively denied a party injunctive relief and 2 (2) in the absence of an interlocutory appeal, a party will suffer irreparable 3 harm.â Grant v. Local 638, 373 F.3d 104, 108 (2d Cir. 2004).  That standard is 4 satisfied here.  The rejected consent decree provided for two types of injunctive 5 relief: (1) enjoining Citigroup from violating provisions of the Act in the future, 6 and (2) requiring Citigroup to undertake steps aimed at preventing future 7 occurrences of securities fraud, and periodically demonstrate compliance to the 8 S.E.C..  The S.E.C. also demonstrated irreparable harm: unlike the court in 9 Dairylea, here the district court expressed no willingness to revisit the settlement 10 agreement with the parties, instead setting a trial date.  See, e.g., Grant, 373 F.3d at 11 111 (âIt bears repeating that the Carson court relied heavily on the district courtâs 12 warning that it would never approve a settlement similar to the one the parties 13 made.â  (citing Carson, 450 U.S. at 87 n.12)).  We are satisfied that our Court may 14 exercise jurisdiction over this interlocutory appeal.  15 16 17 II. 18 discretion by requiring Citigroup to admit liability as a condition for approving 19 the consent decree.  In both the briefing and at oral argument, the district courtâs The scope of the consent decree.  We quickly dispense with the argument that the district court abused its 16 1 pro bono counsel stated that the district court did not seek an admission of 2 liability before approving the consent decree.   With good reasonâthere is no 3 basis in the law for the district court to require an admission of liability as a 4 condition for approving a settlement between the parties.  The decision to require 5 an admission of liability before entering into a consent decree rests squarely with 6 the S.E.C..  As the district court did not condition its approval of the consent 7 decree on an admission of liability, we need not address the issue further.  8 III. 9 The scope of deference. We turn, then, to the far thornier question of what deference the district 10 court owes an agency seeking a consent decree.  Our Court recognizes a âstrong 11 federal policy favoring the approval and enforcement of consent decrees.â   12 Wang, 944 F.2d at 85.  âTo be sure, when the district judge is presented with a 13 proposed consent judgment, he is not merely a ârubber stamp.ââ S.E.C. v. Levine, 14 881 F.2d 1165, 1181 (2d Cir. 1989).  The district court here found it was ârequired, 15 even after giving substantial deference to the views of the administrative agency, 16 to be satisfied that it is not being used as a tool to enforce an agreement that is 17 unfair, unreasonable, inadequate, or in contravention of the public interest.â  18 Citigroup I, 827 F. Supp. 2d at 332.  Other district courts in our Circuit view â[t]he 17 1 role of the Court in reviewing and approving proposed consent judgments in 2 S.E.C. enforcement actions [as] ârestricted to assessing whether the settlement is 3 fair, reasonable and adequate within the limitations Congress has imposed on the 4 S.E.C. to recover investor losses.ââ S.E.C. v. CR Intrinsic Investors, LLC, 939 F. 5 Supp. 2d 431, 434 (S.D.N.Y. 2013) (quoting S.E.C. v. Cioffi, 868 F. Supp. 2d 65, 74 6 (E.D.N.Y. 2012)); see also United States v. Peterson, 859 F. Supp. 2d 477, 478 7 (E.D.N.Y. 2012) (âA  district court has the duty to determine whether a consent 8 decree based on a proposed settlement is âfair and reasonable.ââ).  9 The âfair, reasonable, adequate a